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农村集体建设用地管理制度创新与城乡一体化发展 ——2009年中国土地学会学术年会综述 许坚 李乐 (中国土地勘测规划院 北京 100035) 中国土地学会2009年学术年会于12月2日至6日在江苏省扬州市举行。国土资源部副部长、中国土地学会理事长王世元同志出席本次年会，并在开幕式发表重要讲话。本次年会的主题是“农村集体建设用地管理制度创新与城乡一体化发展”，共收到论文250多篇，经过专家严格筛选，其中129篇入选年会光盘论文集。大会共设一个主会场，三个分会场。来自高校、科研事业单位和基层的200余位专家学者与会，其中3人作大会主题发言, 36人在分会场上作专题发言。现将主要观点综述如下。 一、完善农村宅基地管理制度 1、制定统一的农村宅基地标准。有专家根据实际调查后认为，目前我国各省份农村宅基地的标准值从80m2至800m2不等，区域差别较大。特别一些自然条件和风俗习惯相差不大的区域，宅基地标准也具有较大差异，如东北三省，农村宅基地标准值的上限相差达100m2。此外，目前农村住宅中楼房等居住形式日益增多，而楼房住宅形式与平房住宅形式的用地差别很大，但这种差别未在农村宅基地标准制订中体现出来。因此，原有的农村宅基地标准体系急需更新，宜制订统一的农村宅基地标准。 2、严格农村宅基地审批条件。有专家认为，目前许多省市都规定，农村“因结婚等原因，确需建房分户”的，可以划拨宅基地。但实际上，由于我国农户的规模正在不断变小，如果严格执行“结婚等原因可划拨宅基地”的制度，其直接后果是农户的户宅基地面积不超标，但人均宅基地面积会不断增大。因此，应进一步严格农村宅基地审批条件，其中最重要的是要加入人均宅基地面积作为一条审批的重要尺度。 3、建立合理的法律框架引导农村宅基地流转。有专家认为，随着我国经济社会的发展，大量农村人口涌向城市是一种必然趋势，从而造成的农村宅基地流转也是和一种必然趋势。目前我国法律限制农村宅基地流转，但无论是从物权的角度，还是从资源配置的角度，农村宅基地流转都会促使城乡居民福利的改进和资源配置效率的提高，所以应建立合理的法律框架，引导农村宅基地流转。也有专家认为，农村宅基地使用权和土地承包经营权是基于集体成员资格取得的一种类似公民权的权利，应该随着其成员资格的消失而终止，不应该被转让，也不应被继承，就如公民权（包括人身权、自由权、就业权）不能转让与继承一样，只有因投资（含劳动投入）而增加的土地收益，才可以转让和继承。 4、加强对广大农民的教育。有专家通过实证研究后认为，在影响农村宅基地扩张的因素中，第一产业增加产值是重要因素。这与广大农民的个人消费偏好有关，我国农村居民将建新房作为家庭的主要消费开支，仅次于对食物的消费。近些年，中央推行了一系列的惠农措施，广大农民人均收入普遍提高。但不能以减少农民收入的方式去抑制农村宅基地的扩张，而应该是对广大农民加强教育，注意引导改变消费结构，如让农民扩大对教育与医疗的投入。 5、很有必要加强对欠发达地区土地执法监察与督察工作。有专家通过构建计量经济模型，对1999——2007年我国土地违法的总体空间格局及其演变特征进行了研究，得出结论认为近年来我国土地违法的空间布局总体较为分散，且与区域社会经济发展水平之间并不存在显著的相关性，但在长三角和华北平原等局部地区表现出一定的集聚态势，并提出建议不能忽视对欠发达地区的土地执法监察与督察工作，因为模型显示，大部分欠发达省份土地违法规模的扩张速度远高于发达地区。因此，很有必要加强对欠发达地区的土地执法监察与督察工作。 二、完善农村集体土地流转制度 1、完善和强化农村土地集体所有制。有专家认为，如果中国农村土地实行私有化，包括允许农村土地抵押、入股、买卖，会从两方面危及国家的粮食安全：一是为农村基础设施建设和兴修农田水利而调整土地将更加困难，因而农业抵御各种灾害的能力会大大降低，耕地的产出能力会下降。二是粮食种植面积有可能得不到保障，国家的耕地保护难度将加大。有专家进一步认为，土地是与阳光、空气、河流类似的不可再生的资源，不能凭劳动创造，因而不属于财产，其所有权划归个人或农户私有不利于有效保护和合理开发。我国在集体化之前，一直实行的是土地能够自由买卖的私有制，但无法从根本上解决饥荒问题和社会稳定，总是有饥民或流民造反。中国历史上的盛世，基本上都是国家有能力禁止土地兼并、组织农民进行水利建设和保护小农经济发展的结果；中国历史上的乱世都是土地流转加速并向地主集中的结果。从国际上看，2007-2008年，粮食问题最严重的国家，如印度和中非的国家，实行的都是土地能够自由买卖的私有制。因此，目前中国的农村土地产权建设主要还是应该完善和强化集体所有制。 2、建立“按份共有”的集体土地产权模式。有专家认为