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农村集体建设用地流转模式的多样化创新 ——基于政府与市场关系的视角 一.引言 长期以来，农村集体建设用地流转受到国家严格限制，未能发挥其作为存量资源的重要作用。近年来，随着经济发展和城镇化水平的提高，土地资源的资本价值日益显现。在城市郊区和经济发达的乡镇，农民集体所有的建设用地流转逐渐盛行。集体建设用地的流转，在部分地区已由违法的隐形流转转为符合地方规的公开试点流转。它将成为中国工业化、城镇化进程中土地资本化与市场化建设的最主要形式。因此，比较与总结各地流转模式，对探索严格规范城乡建设用地统一市场的管理政策，优化配置土地资源，促进社会经济可持续发展具有重要意义。 二．各地集体建设用地流转模式的地方制度特征 中国基层自发试点集体建设用地使用权流转，最早可追溯到1992年广东海南。而1999年国土资源部首先批准安徽芜湖开展流转试点以后，各地积极试点并形成了各具特色的模式。 海南模式 海南市是经国务院批准的全国农村改革实验区之一。南海市县，乡两级政府从1992年开始，利用大量本地和外地资金在当地投资设厂的机遇，在不改变土地所有权性质的前提下，将集体土地进行统一规划，以土地或厂房出租结企业使用，打破了国家统一征地垄断农地非农化的格局，为农民利用自己的土地推进工业化留下了一定的空间。海南市让农民以土地的权利参与工业化，以集体土地低成本地启动了工业化，既促进了地方经济发展，又惠及农村和农民，为整个海南工业化的提升创造了政策环境和基础设施。 古田模式 福建省古田县自1994年正式允许集体建设用地流转。其特点是：在本集体内部流转，则不改变集体土地所有权，只需经所有者同意并到土地局办理变更登记即可；在本集体外部流转，则需将集体土地所有权转为国家所有，原土地使用者向集体所有者缴纳土地取得费作为征地3费（土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费）。流转各方及土地所有者签订各有关协议书，并按一定的标准收取土地转让收益金。 苏州模式 1996年《苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》开始了规划区内外分别对待的政策：苏州市城区规划区、县级政府所在地的镇及省级以上开发区范围内的集体存量建设用地“转权让利”；上述范围外的集体存量建设用地“保权留利”.2002年根据国土资源部对苏州市征地制度改革试点方案所作的批复，苏州市在城镇规划区内全面探索国有土地和集体土地“两种产权，同一市场，统一管理”的新途径。城市规划区内外的存量和新增集体建设用地直接入市流转，实行不同用途的最低保护价。 （四）湖州模式 2001年《湖州市区农村集体建设用地使用管理试行办法》，确立了各类集体土地所有者法律上平等，流转必须取得所有者的书面同意的原则；区分了集体建设用地在所有者与使用者之间的供应，使用者之间与他方的流转。无论存量还是新增的都纳入集体建设用地使用管理，使用必须符合土地使用总体规划和乡（镇），村建设规划及土地利用年度计划。制定并公布集体建设用地指导价和最低保护价，并适时调整。收益主要用于对原承包农户的补偿，土地保护开发，基础设施和公益事业建设以及本集团经济组织成员的社会保障。 (五)安阳模式 河南省安阳市制定并颁发了《安阳市集体建设用地流转管理试行办法》，将集体建设用地流转定义为“土地所有权不变，土地经营权发生转移的行为”，并确定了“产权清晰，有序有偿，合理分配，总量控制，计划调节，统一管理”原则。流转收益分配按照所有者和管理者利益兼顾的原则，在所有者和管理者之间进行分配。无论是新增建设用地还是存量建设用地，所有者和管理者的收益都按4：6的比例进行分配，农民宅基地的流转收益按所有者和管理者8:2的比例分配。 （六）芜湖模式 1999年11月24日，经国土资源部批准，芜湖市成为集体建设用地流转试点市，并制定了《芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转管理办法(试行)》。实行农民集体所有建设用地使用权有偿，有限期，有流动的制度，按地价对土地使用者或承包者进行补偿。突出规划与计划的作用，将集镇建设用地及农民集体所有建设用地流转管理纳入土地利用总体规划，村镇规划，在规划所确定的规模内流转，试行计划管理，总量控制。2002年调整了土地流转收益关系，市政府退出分配，改为土地所有者与乡（镇），县政府按5:4:1分成。 （七）顺德模式 2001年顺德由国土资源部和国务院法制办批准作为广东唯一的农村集体土地管理制度改革试点地区，通过征地补偿市场化，集体土地资源控股化和固化，集体建设用地流转等试点，解决农民集体土地财产权利不能通过市场实现的问题，集体建设用地流转必须符合土地利用总体规划和城镇建设规划：建立集体建设用地基准地价，定期公布，作为政府向土地所有者核收流转收益金的依据；流转可采取招标，拍卖，竞价或者协议方式进行，流转双方当事人须签定流转合同并备案，向土地所在地的区