政府公共服务外包价值风险及其法律规制.doc

政府公共服务外包——价值、风险及其法律规制 摘 要：政府公共服务外包不仅可以增加公共服务数量，满足社会多元需求，而且还具有提高公共服务效率与质量，缩减政府规模，减轻财政负担等多重价值。但外包过程中产生的公共服务非均等化加剧、政府权力寻租、监管失效、形成新的垄断等风险，客观上制约了政府服务外包的良性运作与扩展。为此，必须通过明晰公共服务外包的范围、导入正当程序、优化监管与评估机制、培育多中心供给主体、建立政府担保责任等方式，规制来自政府和承包方的双重风险。 　　关键词：公共服务；外包；风险；法律规制 　　自19世纪末20世纪初以来，世界上大多数国家都开始了从秩序行政到服务行政、由“夜警”国家向福利国家的转变，政府职能迅速扩张，政府除了承担传统职能外，还要向社会提供大量公共服务。20世纪70年代末以来，随着新公共管理运动在全球范围内的蓬勃兴起以及政府公共服务供给机制改革的日益深化，政府在公共服务提供过程中的角色得以重新定位。政府逐渐摒弃垄断性的公共服务直接生产模式，开始从单一中心走向多中心治理，政府日益重视将公共服务以合同的形式外包给私营部门，以期减少开支，控制政府规模，提高公共服务的质量，增加公众的满意度。在我国，政府公共服务外包属于舶来品。在计划经济时代，政府几乎“大包大揽”所有的事务，无所不能、无处不在。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立、政府职能的转变、治理方式的创新，政府公共服务外包得以兴起并发展迅速。 　　一、对政府公共服务外包的认知 　　服务外包（Service Outsourcing）发源于经济学，是指某一组织或个人将生产或经营过程中的某一个或几个环节交给其他人完成的行为。在西方国家，政府将公共服务以合同的形式，交给具备条件的私营部门来承担的合同外包制度成为西方公共部门广泛运用的民营化方式。政府公共服务合同外包常与民营化等同起来。在我国，政府公共服务外包，是指政府将市场竞争机制引入到公共服务的供给中来，采用合同的方式将某些特定的公共服务委托给私营企业或者非政府组织，由私营企业或非政府组织在承包期限内提供特定的公共服务，以达成行政目标有效实现的活动。它包括以下几层含义：一是政府公共服务外包的核心是将市场竞争机制引入公共服务的供给过程中，用竞争代替政府的垄断，以降低公共服务的成本，提高公共服务的质量与效益。二是政府公共服务外包是采用合同的方式进行的。这种外包合同在性质上属于行政合同，是政府为了有效实现行政目标而与承包方之间在意思表示一致基础上签订的，政府对外包合同的履行享有监督权与指挥权。三是政府公共服务外包的范围是特定的。政府公共服务外包的范围不是无限的，也不是固定不变的，而应依照一定的原则与标准来确定，并根据经济与社会的发展进行动态调整，以保持其合理性与可行性。四是政府公共服务外包的对象为私营企业或非政府组织，也就是说政府所外包出去的公共服务由私营企业或非政府组织承担，虽然一个政府也可以通过政府间协议的方式将本应由自己提供的公共服务外包给其他政府，例如美国著名的“莱克伍德方案”（Lakewood Plan），为了降低服务成本，精简政府机构，莱克伍德政府将紧急救护服务、消防和治安服务、下水道维护、心理保健服务等公共服务外包给县政府，[1]（p72）但是这种以政府间协议的方式所外包的公共服务的提供者仍然是政府，其与政府同私营企业或非政府组织之间进行的公共服务外包存在着本质区别。 　　政府公共服务外包改变了传统政府公共服务的生产模式，即政府不再是公共服务的直接生产者和提供者，而是公共服务的购买者、委托人和监管人。政府公共服务外包的本质是把竞争和其他私人部门制度安排引入公共服务部门。这样一种引入市场机制的做法常常被称为公私混合或公私伙伴关系（Private and Public Partnership，缩写为PPP）。[2]政府公共服务外包并不完全等同于民营化，准确地说，政府公共服务外包只是“部分民营化”或“不纯正的民营化”，因为政府并没有从特定的行政任务中完全退出，而恰恰相反，政府还必须持续而积极地介入，政府依然要承担公共责任。政府公共服务外包也不同于我国的政府采购，虽然我国政府也可以运用合同方式有偿取得服务，但是政府所采购的服务一般是“投入性”服务，多是用于自身的后勤性服务，而并非直接面向社会公众的“产出性”服务。 　　二、政府公共服务外包的时代价值 　　（一）增加公共服务数量，满足社会多元需求 　　自改革开放以来，我国经济和社会持续快速发展，人们对政府的要求、期待也越来越高，社会公众不仅要求政府能够维护好的社会秩序，而且还要求政府能够提供更加多样化、个性化的公共服务。同时，由于经济的不均衡发展加大了收入差距，造成了较为严重的贫富两极分化，贫困人口及弱势群体寄希望于通过公共服务获得基本的生活保