试论政府审计实过施程的行政监督效能发挥.docVIP

试论行政监督在政府审计中的路径依赖 审计署广州办资源环保处 梁轩瑞 摘要：本文主要分为三个部分，第一部分是介绍行政监督的内涵、模式和作用；第二部分是引用公共行政科学的范式标准，阐述行政监督在当前政府审计的工作分派、工作报告、工作指导、工作检评和专案调查等五个环节的一般做法与不足；第三部分是从审计项目计划制定、审计项目现场管理、审计业绩考核和审计作风建设等四个方面提出改进政府审计实施中行政监督的意见和建议。 关键词：行政监督、政府审计、路径依赖 国家是一个大系统，政府审计则是这个大系统中的一个子系统，是一个监督控制系统。在我国当前政府审计管理体制下，审计部门是政府一个重要组成部分，行政监督始终贯穿于审计职责履行的全过程。因此，厘清行政监督在审计实施中的内容、模式对促进依法审计和文明审计有较大裨益。 一、行政监督的内涵、模式和作用 （一）行政监督的一般含义。按照百度百科词条解释，行政监督有狭义和广义之分，其中狭义的行政监督是指行政机关内部上下级之间，以及专设的行政监察、审计机关对行政机关及其公务人员的监督；广义的行政监督泛指执政党、国家权利机关、司法机关和人民群众等多种社会力量对国家行政机关及其公务人员的监督。在本文中，笔者仅局限于狭义范围内的行政监督，并且将范围缩小在行政机关（特指政府审计机关）内部的行政监督内容。因此，本文所说的行政监督是指国家审计机关内部的某些人对另一些人的了解、协助、指导和控制。 （二）行政监督的主要模式。在行政机关内部，行政监督是建立在合法的监督权基础上。按照一般行政科学划分，行政监督主要存在四种模式：一般监督、职能监督、主管监督和特种监督。其中，一般监督是指按照行政隶属关系和协作关系产生的监督，即行政机关上下级之间的监督和不同行政机关之间的监督；职能监督是指政府各职能部门或直属机构依据法定权利，就其主管业务对下级政府对应职能部门的监督；主管监督是指政府专设的廉政行政机关因特殊授权对其他行政机关的监督，诸如香港廉政公署和我国监察部等；特种监督是相对一般监督而言，指除主管监督以外的各种普遍适用的专业性监督，如审计监督、国土督察、环境保护监督等。就其上述四个种监督类别区分，笔者认为，政府审计机关内部行政监督主要是指一般监督，同时也兼顾部分职能监督内容，与主管监督和特种监督无关。 （三）行政监督的主要作用。从设立行政监督的本意来看，加强行政监督是为了树立法规意识、建立行政程序、约束行政权力、保证行政公平、提高行政效率。因此，行政监督至少应达到三个作用：一是加强权力制约，保持国家机关及其工作人员的清正廉洁；二是提高政府行政效率，树立政府权威；三是维护国家安全，保障社会秩序。政府审计机关建立健全行政监督也应发挥如下作用：一是规范依法审计行为，确保审计执法中的公平公正；二是约束审计机关和审计工作人员行为，确保文明审计，按时完成审计任务，确保审计廉政纪律依法执行；三是提高审计监督效率，更好界定审计职责和审计权限。 二、当前政府审计实施中行政监督的一般做法与不足 根据公共行政科学的范式标准，按照监督方式和监督阶段的不同，一般将行政监督分为工作分派、工作报告、工作指导、工作管制、工作检评、专案调查等六个环节。由于审计工作中，审计工作指导和审计工作管制的内容较为相近，为满足分析需要，笔者简略了工作管制环节内容，将其归类为工作指导方面，并根据审计实践，将政府审计中的行政监督分为如下五个环节内容予以评述。 （一）工作分派环节。顾名思义，工作分配是指上级行政机关或者行政机关内部更高层级领导根据目标要求、现有资源和工作计划，将具体行政任务安排给下级机关执行。在任务分解下达过程中，行政监督已经开始发挥作用，因为分派过程，也是上级机关考察、衡量下级物力、人力，做出计划控制的过程。政府审计中的工作分派主要是指审计项目计划下达。审计项目计划是审计机关履行服务大局职能的工作中心和纽带，因此，在项目计划安排中应突出审计工作重点，合理安排审计资源，防止不必要的重复审计。当前，上级审计机关年初一般都会向下级审计机关下达审计项目计划，其形式和内容都相对单一，更多体现的是“下”的审计项目本身，对下级机关当前审计资源是否满足项目开展需要没有做出较多要求和控制。这一不足容易使下级机关机械地认为，只要接到任务，只要按照现有人力、物力开展审计实践，至于审计目标是否满足要求、审计程序是否合理、审计风险是否得到控制等项内容均不在重点考虑之列。这容易造成审计项目执行从计划下达肇始就缺乏足够行政监督，或者即便有行政监督，但这种监督也过于粗放，未能做到精细化管理。 （二）工作报告环节。工作报告是指下级机关或者附属机构就工作重大措施、主要事项、重大事件和主要问题向上级机关或者主管部门所作的书面、乃至口头报告。这一工作方式可以达到