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Part1：《决定》的背景与内容 Part2：《决定》与生态文明制度建设 Part3：几点建议 《决定》的背景与内容 《决定》与生态文明制度建设 健全生态环境保护管理体制机制的几点建议 （二）制度建设的大思路 总思路：全过程控制体系 源头严防、过程严管、后果严惩 过程 源头 后果 自然资源资产产权制度 国家自然资源资产管理体制 主体功能区制度 自然资源监管体制 空间规划体系 自然资源和生态空间的用途管制 国家公园体制 资源有偿使用制度 生态补偿制度 污染物排放许可制 资源环境承载能力监测预警机制 企事业单位污染物排放总量控制制度 生态环境损害责任终身追究制 生态环境损害赔偿制度 生态文明制度体系的建构 1.源头严防 1.1 健全自然资源资产产权制度 对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。 所有权存在空白。没有划清国家所有国家直接行使所有权、国家所有地方政府行使所有权、集体所有集体行使所有权、集体所有个人行使承包权等各种权益的边界。 生态吞噬型发展 反自然的生态吞噬型发展 向“低成本土地”和“无主土地”延伸的生态吞噬型发展----空间、城市。 上山、开荒、入河、下海。 2000-2010年，广东全省土地面积增加了56.17万平方公里，全部为2005-2010年的净增加数。 据《广东省海域使用公报》统计数据，截至2012年上半年，广东填海面积约41.54平方公里。 按照2012年国务院新批准的《广东省海洋功能区划（2011-2020年）》的规划，到2020年，全省建设用围填海规模将达230平方公里。 1.2.健全国家自然资源资产管理体制 国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是不同的，前者是所有权人意义上的权利，后者是管理者意义上的权力。 健全国家自然资源资产管理体制，就是要按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的思路，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制，授权其代表全体人民行使所有者的占有权、使用权、收益权、处置权，对各类全民所有自然资源资产的数量、范围、用途进行统一监管，享有所有者权益，实现权利、义务、责任相统一。 1.3.完善自然资源监管体制 完善自然资源监管体制，使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督，统一行使全国960万平方公里陆地国土空间和所有海域国土空间的用途管制职责，对各类自然生态空间进行统一的用途管制制度，对“山水林田湖”进行统一的系统性修复。 目前我国实行对土地、水资源、海洋资源、林业资源分类进行管理的体制，很容易顾此失彼。 1.4.坚定不移实施主体功能区制度 优化开发区域 适当降低增长预期，停止对耕地和生态空间的侵蚀，开发活动应主要依靠建设用地存量调整解决； 重点生态功能区和农产品主产区 坚持点上开发、面上保护方针，有限的开发活动不得损害生态系统的稳定性和完整性，不得损害基本农田数量和质量。 自然价值较高的区域实行禁止开发。 要求加紧编制完成省级主体功能区规划，健全财政、产业、投资等的政策和政绩考核体系，对限制开发区域和生态脆弱的扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。 1.5.建立空间规划体系 城乡规划、国土规划、生态环境规划等都带有空间规划性质，但总体上还没有完全脱离部门分割、指标管理的特征，各类空间还没有真正落地，且各类规划之间交叉重叠，都想当“老大”，没有形成统一衔接的体系。 改革规划体制，形成全国统一、定位清晰、功能互补、统一衔接的空间规划体系。 改革上级政府批准下级行政区规划的体制，改为当地规划由当地人民代表大会批准。 增强规划的透明度，给社会以长期明确的预期，更多依靠当地居民监督规划的落实。 在国家层面，要理清主体功能区规划、城乡规划、土地规划、生态环境保护等规划之间的功能定位。 在市县层面，要实现“多规合一”，一个市县一张规划图，一张规划图争取管100年。 1.6.落实用途管制 按照“山水林田湖”是一个生命共同体的原则，建立覆盖全部国土空间的用途管制制度，不仅对耕地要实行严格的用途管制，对天然草地、林地、河流、湖泊湿地、海面、滩涂等生态空间也要实行用途管制，严格控制转为建设用地，确保全国生态空间面积不减少。 1.7.建立国家公园体制 目前，自然价值较高的自然保护地被“五马分尸”，一座山、一个动物保护区，南坡可能是一个部门命名并管理的国家森林公园，北坡可能是另一个部门命名并管理的自然保护区。这种切割自然生态系统和野生动植物活动空间的体制，使监管分割、规则不一、资金分散、效率低下，该保护的没有保护好。 未来，将通过建立国家公园体制，对这种碎片化的自然保护地进行整合调整。 2.过