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对税式支出纳入预算编制的思考 　　摘要：本文在分析了将税式支出纳入预算编制是其题中之义的基础上，结合我国游离于预算编制的税式支出问题颇多的现状，以及构建透明财政和编制全口径预算的现实必要性，借鉴将税式支出纳入预算编制的国际成功经验，提出了将我国的税式支出纳入预算编制的思路。 　　关键词：税式支出 预算编制 透明财政 全口径预算 收入放弃法 　　“税式支出”这一概念被西方国家提出已有约半世纪之久，我国学术界关于税式支出的探讨也有三十多年。而OECD国家从20世纪70年代开始已经相继对本国的税式支出实施了预算管理，但是在我国关于将税式支出纳入预算编制的探讨目前还基本处于理论层面，这在一定程度上导致我国的税式支出管理混乱，而税式支出一词的题中应有之义并没有得到充分体现。随着我国税式支出规模的不断攀升以及“十三五”期间完善我国预算管理的相关需求，将我国的税式支出纳入预算编制进行管理的任务就显得尤为必要和迫切。因此，本文就针对税式支出面临的突出问题并结合税式支出纳入预算编制的国际经验提出几点将我国的税式支出纳入预算编制的思考。 　　一、纳入预算编制是税式支出的题中之义 　　“税式支出”这一概念是1967年由当时的美国财政部部长助理萨里教授提出的，其基本含义是指用于实现某些社会和经济目标的偏离于“基准税制”的特殊支出。这一定义后来引发了诸多争议，尤其是关于“基准税制”的评判标准存在着许多不同的观点。但是，总的来看目前被普遍认可的关于税式支出的定义与萨里教授当时的表达出入不大。广义地讲，与基准税制相背离的用于替代直接财政支出以实现经济社会发展的特定政策目标的税收减免，一般都可以看作是税式支出。 　　由上面关于税式支出概念的由来可以看出，税式支出与税收优惠有着显著的不同。首先，税式支出同税收优惠涵盖的范围不完全相同。税式支出仅指跟基准税制相背离的那一部分税收优惠。其次，税式支出与税收优惠的内涵不同。税式支出从另一个侧面揭示出了税收优惠实为一种财政支出的本质，其内涵要比税收优惠更为丰富。事实上，萨里首次提到税式支出时就曾明确指出，税式支出要以预算的方式来表示。各国的政府、组织在倡导税式支出的目的也都是为了实现对税收优惠的预算管理。 　　可以说，税式支出是从一个崭新的视角来重新认识与基准税制相背离的那部分税收优惠，是从政府的角度对这部分税收优惠的认识，相当于一种隐形的财政支出。“税式支出”这一概念的产生就是为了对背离于基准税制的税收优惠实施预算管理，换言之，纳入预算编制进行管理应是税式支出的题中之义。 　　二、税式支出纳入预算编制的现实必要性 　　我国目前虽然已经正式确立税式支出这一概念，但是尚未将其纳入预算编制进行管理，也没有构建规范的税式支出制度。这就造成了我国的税式支出存在的问题颇多，结合当前我国构建透明财政和编制全口径预算的实际，税式支出纳入预算编制将是一种必要之举。 　　（一）游离于预算编制的税式支出问题颇多 　　首先，游离于预算编制的税式支出的数量过多，缺乏总量上的限制。由于目前全国人民代表大会没有实际控制税收立法权的专有权，税收立法权长期授权国务院行使，而且国务院还可以将一部分税收管理权限授权财政部和税务部门等相关部门，因此导致我国的税收管理方面问题颇多，税式支出作为税法的组成部分，自然也难逃“政出多门”的命运。目前，包括国家税务总局和地方税务局在内的多部门都有制定部分税式支出相关规定的权利，这直接导致我国目前的税式支出数量多、范围广，牵扯到许许多多的行业和领域。加之，税式支出游离于预算编制之外，导致其数量难以显性化，因此无法对其进行总量控制，对财政预算安排也形成了制约。 　　其次，游离于预算编制之外的税式支出效应低下。长期以来，实施税式支出政策之后缺乏一定的考核、监督机制，因此税式支出政策虽然很多，但是实际的收效却不甚了然。由于税式支出没有纳入预算编制，相关的数据统计与公布并没有相应的制度约束，因此税式支出的成本――收益分析难以进行，各级政府与人大代表对税式支出的监督和审查就更无从谈起。 　　提出税式支出概念的重要意义就在于可以对大量的与基准税制相背离部分的税收优惠以科学、规范的形式进行管理和实施控制。但是由于我国的税式支出没有纳入预算编制之中，就无法对其进行科学、有效的管理。 　　（二）税式支出纳入预算编制是构建透明财政的需要 　　IMF于2001年发布的《财政透明度惯例法则》中提到了提升财政透明度的四大法则。一是明确权责、理顺关系，二是财政收支信息要公开实用，三是预算制定、执行和上报应公开，四是税式支出要确保完整性。比对上述四原则，可以发现，将税式支出纳入预算编制当中，可以大大提高财税政策的透明性。一方面通过税式支出可以将零散的税收优惠项目逐一展现，税式支出的广度、深度及其成本也可以被了解