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公共政策执行中政府主导与公众参与 　　[摘 要] 广州陷入“垃圾围城”困境，环境污染问题日益严重，人们健康及生活质量得不到保证，广州市政府越来越重视城市生活垃圾的处理。由于缺乏有效执行垃圾分类的政策扶持和配套措施，分类评估机制难以应对垃圾分类需求，公众意识不足以支撑垃圾分类政策的执行，公众参与热情不高、参与能力差等问题，导致广州城市生活垃圾分类处理进程缓慢，需要广州市政府主导与公民参与的合力才能破解“垃圾围城”困境。 　　[关键词] 广州；垃圾围城；政府主导；公众参与 　　【中图分类号】 D63 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2014）08-239-2 　　广州陷入“垃圾围城”困境，环境污染问题日益严重，人们生活水平及健康得不到保证，广州市政府特别重视城市生活垃圾的处理，制定《广州市城市生活垃圾暂行管理规定》等法规政策。然而，由于分类标准不明确、政策宣传教育不到位、行政奖罚难落实等问题的存在，城市生活垃圾问题得不到好转，依然是广州市长期发展规划中一个重要环节。 　　一、广州市“垃圾围城”困境的现状 　　目前，全世界每年垃圾产生量以8.24%的速率增长，约是世界经济增长速度的2.5-3倍。其中城市是垃圾的主要生产者，又是垃圾的主要受害者。中国城市发展产生垃圾是不可避免的，但是过快的垃圾产生及无效的垃圾处理引起一系列的环境污染、生存空间缩减等社会问题，严重影响人们的健康状况与生活质量。“垃圾围城”困境影响了不少城市的发展进程。作为珠三角经济中心，广州市同样陷入“垃圾围城”困境。广州每天进行填埋和焚烧等终端处理的生活垃圾近1.4万吨，其中厨余、木竹、纸布和塑料等占垃圾总量的90%以上，可生化有机物占49%左右。 　　为解决“垃圾围城”问题，广州制定并实施全国首部城市垃圾分类管理法规――《广州市城市生活垃圾暂行管理规定》，解决垃圾以混合收集、填埋方式进行处理，导致垃圾填埋场超负荷运行。垃圾分类是采取合理处理垃圾方式的前提，因而，广州将城市垃圾分为可回收物、餐厨垃圾、有害垃圾、其他垃圾四类。广州市确定从今年4月1日开始，首先在16条街道、6个社区和部分生活小区，以及市、区、街党政机关、城区约1500所中小学校、733 个农贸市场等地先行先试，以点带面，逐步推广。广州提出的目标是，2011年全市垃圾分类率力争达到50%。然而，据2011年，广州市城管委官方统计数据可知，广州生活垃圾日均产量约1.8 万吨，全年生活垃圾产量同比下降2.8%；广州市处理垃圾429 万吨，有393万吨被卫生填埋，占处理总量的91.7%；用于焚烧发电的垃圾量有33.6万吨，占处理总量的7.8%；餐厨垃圾生化处理的数量为2.3万吨，占0.5%；有害垃圾收集15万吨。广州市垃圾处理效果不明显，仅以2.8%的减量速度难以解决“垃圾围城”的困境，表明垃圾分类政策在制定与执行过程中存在严重问题，亟待政府关注与采取相应的处理措施。 　　二、垃圾分类政策中政府与公民角色定位 　　2000年6月，国家建设部确定北京、上海、广州、南京、深圳、杭州、厦门、桂林八个城市作为“生活垃圾分类收集试点城市”。继而，全国多个城市也积极参与生活垃圾分类收集的活动，如苏州、青岛、威海、无锡、三亚等。然而，无论是国家建设部所确定的八个生活垃圾匪类收集试点城市，还是积极参与生活垃圾分类收集活动的其他城市，都陷入名存实亡，毫无建树的境地。在广州，垃圾分类试点没有达到预期效果，一度成为空文时代。尽管经过几年努力，广州市出现了不少优秀模式，如“万科”模式等。但与同时代进行生活垃圾处理的台北市所取得的效果相比，广州市的2.8%减量速度真是自愧不如。台北市的垃圾处理效果如此明显，不禁反思，广州市政府在进行城市垃圾处理过程中存在的问题。 　　（一）政府角色 　　在戴伊看来，公共政策是政府选择做与不做的行为。近年来，政府采取积极措施破解城市快速发展所带来“垃圾围城”的困境。然而，垃圾处理的效果不尽人意，以缓慢的步调向前迈进。 　　1.缺乏有效执行垃圾分类的政策扶持和配套措施。在进行环境保护过程中，我国政府制定了不少关于城市生活垃圾分类收集方面的法律法规，如《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2004年修订） （简称《固体废物污染环境防治法》）、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市生活垃圾管理办法》等，但都缺乏具体操作标准和指导程序；尽管有些地方性法规中规定垃圾分类标准，如《广州市城市生活垃圾暂行管理规定》中将城市垃圾分为可回收物、餐厨垃圾、有害垃圾、其他垃圾四类，但是政府却没有按照规定执行标准，形式上走走，达不到实际效果。首先，一些市民在处理垃圾时，未按照城市政府所规定的垃圾分类标准，不认真分类投放垃圾。其次，缺乏有效的后