国库集中支付制度改革存在的问题及原因浅析.docVIP

国库集中支付制度改革存在的问题及原因浅析 　　一、改革过程中存在的问题 　　国库集中支付制度改革涉及到中央和地方的众多预算单位，是一项系统性的复杂工程，其在推进过程中暴露出很多问题，既有制度自身的问题也包括相关配套制度。这些问题影响了改革的进一步深化，是当前改革的重点与难点，同时也是下一步拓展改革的着力点。 　　(一)制度运行中存在的问题 　　目前，国库集中支付制度的设计和运行存在一些问题，主要可以归纳为以下三个方面。 　　1、改革在中央和地方缺乏整体性。我国的国库集中支付制度是分阶段推行的，这就使得中央和地方的改革进程并不一致。总体来说，中央层级的改革进程要快于地方层级，到2007年底，国库集中支付改革已经基本覆盖了全部的中央一级预算单位。就地方层级而言，国库集中支付制度无法完全推行开来，部分资金没有纳人集中支付的范畴，尤其是一些二级预算单位的资金。而且各地的经济实力悬殊、具体运行过程中的财政体制不同，地方和地方之间的改革模式也存在差异。这种改革深度和广度的差异性在很大程度上阻碍了改革的进程。 2、乡镇级别的代理银行增加了资金运行的潜在风险。我国国库集中支付制度明确了中央银行和各机构的分工，即将单一账户统一设立在中央银行或其分支机构，由中央银行对资金的具体工作进行管理，相关的机构只需行使国家金库的职能。然而由于地域差异，部分地区现在还没有中央银行及其分支机构，尤其是很多发展滞后的乡镇地区。这些代理银行受财政部的委托直接面向大量的预算单位，因此其业务水平、管理能力以及服务意识都直接影响着改革的成效。此外，财政资金要求的安全性与商业银行的盈利性存在天然的冲突，在商业银行开设单一的账户从三个方面增加了财政资金的风险:一是市场风险通过商业银行的传导机制渗透到财政资金的运行过程中，使得财政资金承担一定的市场风险;二是在资金紧张时期，商业银行为了缓解资金压力，维持自身的正常运转，很可能会挪用财政资金，增加了财政资金的不安全性，使其承受了商业银行的挪用风险。三是国库资金转移到商业银行增加了资金调动的时滞风险，商业银行实际掌握着财政资金，致使中央银行进行宏观调控时不能及时有效地调动，不利于调控职能的发挥。 　　3、改革的具体执行过程中存在违规操作。在对一些省级单位进行例行检查时发现，违规支付的现象比较普遍，有些甚至严重违反了相关的制度规定，对财政资金的安全运行产生了较大影响。具体表现在以下方面:一是现金的使用超出范围。公务上制度的推行可以有效地规范现金的支用，降低腐败现象发生的可能性，然而在实践过程中，有些单位并没有积极推行和使用公务队仍采用传统的现金报账方式。这些单位利用多种名目套取现金，有的以出纳的身份提取办公费、差旅费备用金等报账，有的则通过化整为零、逃避监控、拆分支付等手段连续多次地提取现金并转存实有资金账户或违规发放职工福利。二是支出要素填报不规范。有些单位混用公用、人员和专项这三类经费;有的则随意填写经济分类科目，不能准确地表达支付事项，使得支付要素之间缺乏基本的逻辑关系。 　　4、信息不对称，集中支付存在潜在风险。集中支付的风险主要体现在以下两个方面:一是国库支付体系的信息系统不完善，信息化程度不高，具体表现为:没有在代理银行、预算单位、执行机构和国库部门之间实现联网，无法实现信息共享，加大了汇总通报的工作量，政策的制定和执行之间存在时滞;各部门和机构应用不同的软件，很多数据在处理时没有规定统一的口径，存在大量的重复劳动，降低工作效率。二是市场信息不充分。我国还没有实行完全的市场经济体制，信息不对称的现象比比皆是，这就在一定程度上诱发了寻租行为，滋生腐败。具体表现为:预算单位或相关工作人员伪造信息骗取资金，例如提供虚假的收款人账户、伪造合同和用款申请、伪造收款人等手段;乡镇级别的代理银行及其工作人员私自转移国库资金;预算单位和基层的代理银行相互勾结或者双方的工作人员合谋骗取国库资金或者转移财政性资金。 　　(二)相关配套制度存在的问题 　　国库集中支付制度相关配套制度的不完善，也在一定程度上阻碍了改革的进一步深化。国库集中支付改革是一项系统化的工程，不仅需要国库系统内的有关管理办法、管理细则之间相互配合，也需要相关配套制度的协调，为国库集中支付改革提供方便。相关配套制度存在的间题可以从以下几个方面进行分析。 　　1、法律法规不完善，改革的执行和监管缺乏法律依据。目前国库集中支付制度的改革依据主要是一些国务院、财政部或者中国人民银行颁布的文件，如《财政国库管理改革试点方案》、《财政部关于深化地方国库集中收付制度改革的指导意见》等，这些文件只是一些规章制度，并没有上升到法律层级，这就使得改革丧失了法律层面的权威性。另一方面，国库管理改