《立法法》修改视野下的地方立法权扩容问题研究.docVIP

《立法法》修改视野下的地方立法权扩容问题研究 　　一、《立法法》修改的主要内容 　　对《立法法》进行修改之前学术界与立法部门对于是否应该修改展开过强烈的讨论，其中应该修改且应该是部分修改的观点占据了主流。此次修改也表明了立法部门持对重点问题进行部分修改的立场，修改主要围绕以下方面进行。 　　第一，税收法定。税收法定主义作为税收立法的最高原则，要求税种、税率、征缴方式、征(纳)主体的权力(利)只能以法律为依据。且此处之法律仅为最高权力机关及其常设机关所制定的规范性法律文件。现行宪法及2000 年《立法法》对税收法定均有提及，但现实中由于历史原因和法律规定的不明确性，使得在我国18 种税种中仅有个人所得税、企业所得税和车船税这三种税种是由全国人大立法确定了征收权，其余均来源于暂行规定和条例。此次在《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》(下称“《决定》”)第八条进一步确立了税收法定主义，可谓是此次修改的一大亮点。税收法定可分为形式法定与实质法定，此次修法只是在形式法定层面的突破，而对于实质法定还尚需完善，期待早日完成税收的“有法可依”到“良法善治”。 　　第二，地方立法权扩容。我国现行的立法体制可概括为“一元两级多层次”，其中“两级”即指中央立法和地方立法两级。依原《立法法》之规定，在地方立法权主体存在基于国务院批准而享有立法权的“国务院批准的较大的市”，存在批准标准和程序不公开的弊端，故学界早有扩大地方立法权的提议。十八届三中全会决议《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“逐步增加有地方立法权的较大的市的数量”。在此次修法中扩大地方立法权表现在《决定》第三十一条第一款增加“设区的市的人民代表大会及其常务委员会”，第五款增加“自治州的人民代表大会及其常务委员会”;第三十五条增加“设区的市、自治州的人民政府”;第四十六条第四款增加“广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市”这四个不设区的地级市，现在我国地方立法权统一扩容至所有的地级市(自治州)。 　　第三，对授权立法的规范。针对我国授权立法存在授权无期限、授权不明等缺陷，此次《决定》对授权立法作出了更为明确的规定。体现在第五条明确了授权立法应遵循的原则，如明确授权目的、事项等;授权的期限;授权届满的处理以及被授权机关行使授权应遵守的义务。 　　第四，完善立法审查制度。由于我国立法体制等方面的原因，法律冲突的普遍性和严重性到了只要对法律有过一定接触或打过一定交道的人即可以略举一二的程度。从世界各国经验来看破解此难题无疑要建立完善的立法审查制度。我国原有的立法审查制度是包含了备案、批准和撤销三种审查制度，但不够完善。此次修改对立法审查制度从三个方面进行了完善：首先，强化全国人大专门委员会和常委会工作机构立法审查，表现为可以对报备的规范性文件进行主动审查和可以将审查、研究情况向提出审查意见的主体反馈并向社会公开;其次，规范自治条例、单行条例和经济特区法规备案工作，在报送备案时“应当说明对法律、行政法规、地方性法规做出变通的情况”，最后，地方立法权扩容的同时，规定地级市(自治州)人大及其常委会制定地方性法规需报请对其合法性审查批准方可有效。 　　二、我国地方立法权的配置体系 　　所谓立法权配置是指由宪法及相关法律建构的一种规定“特定主体的立法资质、立法范围、立法程序以及所立之法的相互关系”的规范体系，我国立法权可以分为中央立法权的配置和地方立法权的配置。其中地方立法权的配置“经历了中央绝对垄断到中央相对垄断的演进”，2000 年《立法法》确定了我国立法权的分权配置模式。目前我国地方立法权的配置体制可以分为地方立法权在一般行政区域的配置、在民族区域自治地方的配置、在经济特区的配置和在特别行政区的配置四种。此次《立法法》的修改主要涉及前三种的改变，上文已有提及，本文将主要围绕第一种即地方立法权在一般行政区域的配置中的地级市和自治州的立法权问题进行论述。其中“较大的市”立法权是1986 年《地方组织法》修订首次赋予“较大的市”可以制定地方性法规，此后2000 年《立法法》制定，在第六十三条第二款确立了较大的市人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规的权力，第七十三条确立了较大的市人民政府具有制定地方政府规章的权力。第六十三条第四款将“较大的市”解释为省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。地方立法权在一般行政区域中自治州原本并不具备立法权，而是此次《立法法》修改地方立法权扩容的结果。表现为《决定》第三十一条自治州的人民代表大会和常务委员会具有制定城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的地方性法规和第三十六条自治州的人民政府具有制定上述范围内的地方政府规