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南亚国家宪法效力文本的分析 　　国家政策通常指一个国家关于管理和发展的基本指导方针和方向。对于国家政策入宪的合理性，历来就存在理论分歧。一种观点认为，国家政策入宪会造成宪法的频繁修改，有损宪法的权威;另一种观点则认为，国家政策入宪改变了古典政治宪法的结构，被称为“宪法的第三种结构”，是国家由消极责任向积极责任转变的重要体现。现实情况是，国家政策入宪已成为现代宪法的发展趋势。例如，我国宪法将国家政策规定于“总纲”中，而魏玛宪法将国家政策规定于“社会生活”一章中，1977年的苏联宪法将国家政策置于序言之后的“苏联的社会制度基础和政治基础”，我国台湾地区则以“基本国策”专章的形式规定了国家政策。以印度为代表的南亚国家的宪法不仅将国家政策在公民基本权利和国家权力这两章之间，以“国家政策指导原则”一章或一节的形式加以规定，具有结构上的特色，而且涉及政治、经济、社会生活、文化教育、国防外交、民族关系等多个领域，内容十分广泛。其中，经济政策只占其中的百分之九左右，大部分是有关就业、工作环境、对妇女、老人等社会福利与保险等社会保障方面的规定，体现出社会正义和实质平等的理念，具有明显的宪法效力。为此，本文拟通过对以印度为代表的南亚国家宪法文本的考察，就这些国家宪法所规定的国家政策是否具有约束力，对何者产生约束力，以及是否具有司法适用性这三个根本问题进行分析。 　　一、南亚国家宪法政策条款对立法机关和行政机关的约束力 　　关于宪法中的政策条款对立法机关的效力，目前学界主要有两种观点。一种观点认为，宪法中的政策条款不具有规范效力。他们把国家政策条款视为“方针条款”，认为宪法中的国家政策条款不具有规范的拘束力，只是为了给人们提供一种方向性的指示，对一个与其相背的立法并不能发挥纠正的作用，即将其归为纯粹宣誓性与期待性的条款。以Drambedkar为代表的印度国民议会议员甚至认为，“宪法中的国家政策条款是多余的，或者说是一些指引，但是不可能立刻实现的原则或指示。”主张宪法中的政策条款不具有法规范性的理由是宪法所规定的国家政策难以作为法院裁决纠纷的依据，因为纲领性的规定无法确定其内容，因而不具有强制执行性。由于不具有法规范的属性，所以不能强制国家机关遵守，也不能作为司法机关司法审查的直接依据。另一种观点认为，国家政策规定在宪法条文中，是对立法者的宪法委托，委托立法者需以“特定的、细节性的行为贯彻之”。与否认国家政策具有规范效力的人不同，持这种观点的人认为，国家政策条款具有法的规范效力，立法者在实现该委托时，虽然拥有大量的裁量权限，但是若立法者订立的法律与宪法中的国家政策条款相违背，会产生违宪的后果。这种观点认为，宪法中的国家政策首先在于约束立法者，以责令国家调和社会中相互冲突的利益，如果立法机关不作为，则构成违宪。这种方式被德国学界认为是实现社会基本权利较为合适的方法。同样，将宪法中的国家政策视为制度保障，和宪法委托的相同之处在于，都规定立法者为义务主体，具有规范的约束力。其区别在于，将国家政策条款视为宪法树立的一种制度，立法者有义务进一步创建相关的制度来实现国家政策条款的要求。 　　通过考察南亚国家的宪法，我们发现，否认宪法中政策条款的规范效力显然过于极端。宪法中的国家政策条款虽然属于纲领性规定，内容模糊，但不能以此来否定其拘束性。南亚国家宪法均明确规定国家政策条款具有约束性。印度宪法规定，“本篇所规定的原则是治理国家的根本，国家有责任在制定法律时贯彻这些原则”;巴基斯坦宪法规定，“本章所规定的原则通称政策原则。任何国家机关和当局以及代表国家机关或当局执行职责的个人，必须遵守有关的政策原则。”这些国家的宪法文本都以规范性要求明确规定了国家政策的约束力，国家机关有责任将这些政策予以贯彻。 　　那么，国家政策条款是否属于宪法委托，即立法机关是否有义务和责任根据宪法中的政策条款进行立法?孟加拉宪法第8条第2款规定，“本章所述原则是治理孟加拉国的基本原则，是国家制定法律所依据的原则”;印度宪法第37条规定，“本篇所述原则是治理国家的根本，国家有责任在制定法律时贯彻这些原则。”英文表述使用的“in making laws”或“in the making of laws”，中文意思是“在制定法律中”，这与一般情况下对议会作出宪法委托的表述所使用的“by law”(通过制定法衡有所区别。这种表述上的不同，表明这并不是对立法机构积极履行立法义务的规定，而是一种行为上的约束，即立法机关在制定法律时必须和这些原则保持一致，或者不抵触。换言之，这些规定并不要求立法机关必须履行这些立法义务，当然也不构成所谓的立法不作为，仅仅是对立法机关立法行为的一种判断。这可以从斯里兰卡宪法的相关规定得到进一步的佐证。斯里兰卡宪法明确规定，“本条所规定的