我国立法公开制度的现状与发展方向研究.docVIP

我国立法公开制度的现状与发展方向研究 　　一、立法公开制度的价值目标 　　1.立法公开具有政治民主价值 　　立法公开作为立法程序的组成部分，其核心价值是促进立法民主，具有重要的政治民主价值。民主包括直接民主和间接民主，我国实行人民代表大会制度，属于间接民主，具有效率高、专业性强的优点，但也有反映民意不够充分的缺点。“立法公开，有利于人民群众直接行使当家作主的权利，参与国家和地方事务。”弥补间接民主制的缺点，兼顾吸收直接民主制的好处。立法公开保障人大代表有效参与审议草案。立法公开包括向民众公开，也包括向人大代表公开。人大代表充分享有各项立法权利是民主政治的要求，它需要人大代表获得足够的立法信息，充分发言和辩论。如果法律草案、专家论证记录、常委会审议记录不对人大代表公开，他们不掌握法律草案的焦点问题，如何发表建议并决定投票呢?从《立法法》来看，对人大代表的信息公开主要体现为，常委会审议法律草案应通过多种形式征求人大代表的意见。这是修改《立法法》的亮点之一。 　　立法公开制度赋予民众建言立法选题的机会。立法公开不仅包括结果公开即法律文本的公开，还包括过程公开，即从立法准备阶段就应公开。由于立法资源的有限性，大量的立法需求无法列入立法规划和计划。根据信息分散论，立法者像我们每个人一样，其事实性知识具有永恒局限，在制定立法规划和计划的时候，他们容易遗漏或者或忽视某些立法需求。如果不加大立法公开力度，立法者难以全面掌握民众的立法诉求。《立法法》第五十二条规定，编制立法规划和立法计划要广泛征求意见，立法规划和年度立法计划由委员长会议通过并向社会公布。这具有显著进步意义，不过在具体操作方面，并没有规定征求意见的方式，可操作性有待进一步细化。立法公开制度赋予民众立法博弈的机会。立法是国家资源的初次分配，立法过程是国家机关、企事业单位和普通民众之间，各行业、各阶层之间利益博弈的过程。“高质量的立法必然是对所涉各种不同利益的科学协调，而协调的前提就在于将各种利益表达出来并相互进行充分的博弈，使立法机关得以准确地掌握。” 所有人都希望通过立法授予自己权利，没有人希望立法增加自己的义务。立法过程中充满了各部门、各行业、民众等之间的矛盾，立法不公开就会把这些矛盾裹挟进生效的法律中。例如，美国第九巡回法院就曾经针对国会议员坚持“立法特权”而拒绝“文件资料的公开”提出：法院拒绝“盲目地排除公开”，因为对于立法独立价值的需求来说还有其他合法的相反的利益。 这种矛盾和博弈从立法领域一直会持续到法律实施领域，但立法领域更加重要，如果能够充分博弈，就可以兼顾各利益群体的诉求，立法过程成为化解矛盾的过程。立法博弈的主要管道就是信息公开和民主参与，信息公开越广泛，持续时间越长，博弈越充分，立法的民主性就越强。 　　2.立法公开促进程序正义价值 　　立法正义既包括作为结果的实体正义，也包括作为过程的程序正义。从民众的关注点看，实体正义是最终目标，其地位优于程序正义。但问题在于，实体正义对程序正义存在依赖关系，缺乏程序正义，就难以创制出代表民意的良法。特定情况下，不讲程序正义也能创制出良法，但只是偶然现象。程序正义理念渊源于英国的自然正义观念，其基本含义是任何人不能审理自己的，或与自己有利害关系的案件，任何一方的诉词都要被听取。这一原理是根据司法活动总结的，但在立法活动中也可适用。如果执法机关制定法律，就会更多考虑对执法机关有利，忽视被执法者的利益。因此，国务院制定行政法规应当严格程序，加强人大监督，例如全国十八个税种中的十五个税种由国务院的行政法规调整，由于国务院与税收事项存在利害关系，应由全国人大收回此项立法权。再以摩托车行业技术标准为例，某城市在制定摩托车技术标准的时候，规定时速高于20公里的二轮车辆属于摩托车。这牵连到电动自行车行业的利益，本应听取摩托车行业和自行车行业的意见，但在征求意见时却撇开自行车行业，只征求摩托车行业的意见，显然违背程序正义。通过立法公开，相关的行业和利益群体才能及时跟踪立法进程，通过立法游说、建议、立法听证，积极争取对本行业或群体有利的法律规定。正当程序还包含公开性与可监督的内容。从英国历史上的自然正义观念来看，其目的是制约裁判者的偏私，给予当事人平等对待。立法活动同样存在平等对待问题，在立法程序中，信息公开对立法者偏私形成有效监督。人大代表的行政职务及其在审议法案中的发言都应作为立法公开的内容，“人大代表代表人民，人民对人大代表进行监督的有效途径是让人民了解代表的观点，让代表熟悉人民的心声。” 公开代表发言可以改善代表不发言或发言背离选民利益的现象。 　　二、《立法法》调整立法公开的现状 　　《立法法》在若干方面填补了立法公开的空白，细化了相关规定，推动了该项制度的完善