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浅谈国有土地使用权的收回补偿问题 　　一、引论:国有土地使用权收回的制度背景 　　在城市房屋拆迁矛盾中, 当事人双方的“讨价还价”实际上是围绕“国有土地使用权”而展开的---正是这个法律概念, 一方面保障了公民对个人房产的相应权益, 另一方面也赋予了“土地所有权人”(即国家)“收回”土地使用权的权力。无论是作为土地管理者的政府部门, 还是作为土地实际占有人的被拆迁人, 其对土地使用权都有着各自的利益诉求。那么, 在双方的博弈中, 应当怎样界定土地使用权的价值分配或者利益归属? 要回答这个问题, 首先必须理解我国城市国有土地制度发展的历史沿革。 　　(一)城市土地国有制度的确立 　　新中国成立之前, 中国是一个半封建、半殖民地社会, 这决定了城市所有制的多种形式。城市中绝大部分土地属官僚资本、外国资本和大房地产主所有。这种土地制度造成了社会财富的不平等和不均衡, 也积累了大量的社会矛盾, 并激发了农民革命的爆发。1949 年以后, 在土地法规的建制阶段, 国家的核心任务是废除传统的封建土地私有制、推行社会主义计划经济体制、巩固和扩大城市土地的国有化。国家当时的经济建设策略是以农业为基础, 大力促进城市工业的发展。因此, “根据经济、社会发展的需要, 中央政府通过法律、政策以及其他行政手段开始逐步确立了城市土地的国家所有权制度”。执政党对土地制度的构想是在农村平均分配土地(于农民个人)以及在城市生产建设中规划、集约利用土地。进入五十年代, 在经历社会主义改造之后, 国有经济成为国家建设和发展的主导力量, 国有企业成为城市土地最大的需求者。“城市土地国有化, ……是国家或者政府统一调配资源的绝对权利的自然选择, 也为建立计划经济体制提供了必要的社会条件”。 　　因此, 在这种背景下, 国家基于土地制度改革而出台的法律、法规或者政策都是围绕对城市、农村私人土地权利的重新配置而展开的。在这些法律文本当中, 立法者通过对特定法律概念运用, 引导和规范着土地制度改革的进行, 赋予了政府对私人土地权利进行干涉和侵犯的正当性与合法性。建国之初, 政府首先没收和接管了外国侵占领地、官僚资本家、大房地产主和国民党政权占有的城市土地。1951年, 政务院相继颁布了《关于没收战犯、汉奸、官僚资本家及反革命分子财产的指示》和《关于没收反革命罪犯财产的规定》, 没收了他们在城市中的一切土地, 使之转化为国家所有的财产。同时, “对于过去虽属官僚资本系统, 但尚未查明或确定性质的土地, 则由国家暂时予以代管, 对城市中无主的土地则收归国家或由国家接管”。 　　随后, 1954年《宪法》从最高法律效力的层面赋予了政府对集体及私人房地产进行征收的权力。《宪法》第13条规定:“国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定的条件, 对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有” 。从1956年开始, 国家对城市中的私有房地产开始进行社会主义改造。　　“在中共中央批转的中央书记处第二办公室《关于目前私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》中指出:`一切私人占有城市的空地、街基等地产, 经过适当的办法, 一律收归国有#39; 。而在这以前, 城市中私有房地产(建筑物及地基), 占有城市土地和建筑物总量的比重是相当大的”。1975年《宪法》的第6条取消了“公共利益需要”的限制:“国家可以依照法律规定的条件, 对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有”。可见, 立法者通过《宪法》、法律等的强制性规定, 扩大了城市国有土地的范围, 并迅速减少了城市中原本为数不多的为私人所有的土地和宅基地。根据1982年对全国226个城市的调查统计报告, 当时我国城市总建成面积7438平方公里的土地中,仍有334.7平方公里属于私有, 主要是城市个人自有自住房屋及在“社会主义改造起点”以下的个人出租房屋的宅基地。他们虽然仅占全国城市建成区面积的4.5%, 但由于十分分散, 给城市规划与建设带来很大困难。因此, 基于城市中私人所有土地已经越来越少的趋势, 更是出于国家经济建设集中配置土地资源的现实需要, 1982年《宪法》第10条第1款规定:“城市土地属于国家所有”, 以国家根本大法的形态正式确立了我国城市土地的国家所有权制度。 　　二、国有土地使用权收回补偿的界定 　　从前文的分析可以得知, 立法者(包括制定行政法规、规章的行政机关)定义为“收回”的逻辑在于国家是土地的所有权人, 在国有土地上, 其他主体只有使用的权利。所以, “收回”与“征收”、“征用”相比, 是具有不同内涵的, 它是针对国有土地使用权的独立法律行为。同时, 法律文本历史考察的结果显示, 有关政府因公共利益需求而收回国有土地使用权之后补偿责任和补偿方式的规定, 实际上一直比较模