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规范农村土地流转 保护流转双方权益 促进现代农业强市建设 农经管理总站 吕兴聚 大家都知道，土地流转是当前的热门话题，为社会广泛关注。根据几年来的学习和工作实践，借今天这个机会，我就对土地流转的认识和体会向各位领导和同志们汇报一下，不妥之处请提出宝贵意见。我要讲的内容分九个方面，即农村土地承包经营权流转的概念、政策法律依据及其沿革、发展历程、意义、基本原则、主要形式、流转合同和土地流转的管理，最后再简要谈谈我市的土地流转情况。 一、农村土地承包经营权流转的概念 农村土地承包经营权流转，是指在农户土地承包权不变的基础上，承包方将自已承包的村集体经济组织的部分或全部承包土地以一定条件转移给第三方经营，原承包方或第三方向村集体经济组织履行原承包合同的行为。 农村土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转、流转的对象、流转的方式和流转的期限等。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。 农村土地承包经营权流转的受让方可以是承包农户，也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人。在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。 二、农村土地承包经营权流转的政策2005年出台的《农村土地承包经营权流转管理办法》，都有类似的规定。2007年实施的《中华人民共和国物权法》，把农村土地承包经营权界定为用益物权，用益物权是物权的一种，是指非所有人“对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利”。既然是用益物权，承包人当然享有包括流转在内的各项权益，即“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。” 第一阶段：土地流转的萌芽阶段（1979—1983年） 解放后经过土地改革，我国实行农村土地集体所有制，土地归农，集体经营，按人均分。当时，无论是政策还是法律，都明确规定土地不得出租、买卖或以其他形式非法转让，国有企事业单位用地必须由国家统一征用、无偿划拨。1979年，十一届三中全会召开后，农村逐步普遍实行了家庭联产承包，农村改革取得了初步成果。随着改革的迅速推进，个别地方已经开始出现突破政策和法律界限的农地流转的萌芽。当时的农地流转主要有三种形式：1、荒地非平均承包；2、转包；3、非法买卖。其中，“转包”在当时存在较大争议，争议焦点为“是否允许转包、是否有利于生产、是否应当有偿”，实践中，转包户大多不要报酬，只要保住土地承包权即可。而“非法买卖”主要发生在城市郊区，少数国营单位直接向社员个人收买自留地，一些社员则变相出卖自留地，价格越来越高。 这一阶段，可以说是我国农村土地流转市场的“雏形期”，土地流转具有自发性、隐蔽性、无序性特点，而且有偿与无偿并存。 第二阶段：土地流转争论阶段（1984—1987年） 1984年，十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》第一次明确提出“社会主义有计划商品经济”理论。与此同时，国务院《关于1984年农村工作的通知》规定，“土地承包期一般应在15年以上”。以此为起点，关于“农村土地商品性问题”引发了全民性争论。当时，我国《宪法》和《土地管理法》都规定“土地不得出租、买卖或以其他形式非法转让”。但由于1984年之后，全国粮食生产连续创历史最好水平，农民温饱问题基本得到解决，对家庭联产承包的激情大大降低，加之受商品经济发展的影响，不少地方开始出现撂荒、粗放经营土地现象，有偿转让农地案例也逐渐增多。一些专家学者开始研究“土地所有权制度”和“提高土地生产率”两个关键性问题。关于“土地所有权制度”，存在着两种不同观点：一派主张土地所有权的主体多样化，即承认一部分土地的农民个人所有权；一派主张土地所有权的主体单一化，即现行的国家和集体所有制。最终后者占了上风。关于“提高土地生产率”，也就是如何解决因家庭承包经营导致的土地投资降低、土地撂荒、粗放经营等问题，大多数人的意见是一致的，都主张建立一种有利于土地集中的机制来确保规模化经营。围绕这两个问题，国内专家学者开始深入研究“土地是否为商品、土地所有权与使用权、土地有偿使用、土地价格确定”等具体问题。 这一阶段，虽然国家政策和法律仍不允许土地买卖、出租或以其他形式转让，但理论界已开始高度关注农地的商品性研究，不少专家学者也开始逐渐接受农地的商品性理念。实践中，农地流转的规模和范围进一步扩大。 第三阶段：土地流转迅速发育阶段（1988—2003年） 第一、二阶段，即1988年之前属于土地流转明令禁止阶段，制度层面不允许进行土地流转。以1988年宪法修正为标志，农村土地流转制度经历了从“禁止流转、允许流转到放开流转”和由模糊不清到明确鼓励的过程。1988年，《宪法》修正案删除“土地不得出租”规定，增加了“土地使用权可以依法转让”规定，为土地市场发展扫