对公众参与制度化的探索——深圳市龙岗顾问规划师制度的构建.pdf

冯现学：对公众参与制度化的探索 对公众参与制度化的探索 ——深圳市龙岗“顾问规划师制度的构建 冯 现 学 【摘要】公众参与制度，是现代城市规划管理要素之一，是由传统的“精英规划”走向“民主规划”的 重要标志。本文结合深圳龙岗公众参与规划的工作实践，通过对现行体制下规划管理工作中存在问题的反思， 学习并借鉴先进地区经验，探索公众参与制度化的有效途径，构建具有龙岗特色的顾问规划师制度，完善快速 城市化地区现行规划管理体制和运行机制，以巩固和深化村镇规划管理，引导和推进本地区农村城市化进程。 【关键词】公众参与；顾问规划师制度；规划管理 1 背景 辖十个镇，属深圳市边缘地区，地域面积广大，区 内的镇、村经济发展迅猛，工业化程度较高，处于 以往我们的规划师不太喜欢公众对其规划“评 城市化的快速发展阶段。特区外实行区、镇、村三 头论足”，公众常常被排除在规划决策之外，被动 级行政管理体制，各级政府是相对独立的经济实 地接受规划，这种被动性已经成为规划实旋的阻 体，而镇、村集体经济组织尤为独立，各自以自己 碍。要提高规划决策的科学性、民主性和公开性， 的辖区为中心发展经济。 使规划具有可操作性，就要实现规划过程中的“公 在龙岗区的人口构成中，外来人口数量是户籍 众参与”。公众参与规划曾经在我国许多城市尝试 人口的10倍。而土地所有权构成中，80％的土地 过，但效果并不理想，究其原因，主要在于公众参 为农村集体用地，也就是说，占总人口不到10％ 与的过程缺乏认真和严肃性，未形成制度化。不论 的农村人口支配着占总用地80％的用地。由于种 是管理者还是社会公众均视其为“走过场”，公众 种原因，农村集体的利益来源主要依靠开发土地的 只是在规划决策之后“学习”规划方案，规划师的 价值，但是，他们开发土地的方式却是粗放式的。 理念取代了民众的价值观，这种被动式的“接受” 目前各镇、村经济发展模式单一，主要利用集 当然难以获得应有的效果。于是公众参与在热热闹 体土地资源，追求土地利用效益的最大化为目标， 闹之后不了了之，效果差强人意。 其土地利用方式往往与城市规划的要求差距较远。 真正意义上的公众参与不是形式上在报纸、电 许多镇的经济、人口规模已经达到大、中城市的规 视中，领导人站在规划图前“亮亮相”，而是要实 模。对于快速城市化的城市边缘地区，由于其快速 现规划决策过程中“广泛的专家参与”与“广泛的 发展而产生的不确定因素，我国目前并没有太多成 普通市民参与”。在西方城市规划制度较为完善的 功的的城市规划管理经验和方法可以借鉴。 国家，公众参与以法律化、制度化形式被纳入规划 与国外和其它城市相比，龙岗区的公众参与规 决策体系，并作为重要力量影响着对规划和建设行 划所面对的环境是正处于快速城市化阶段的农村， 为的决策。他们的实践经验表明，公众参与城市规 其主体是对土地具有支配权和依赖性的农村集体与 划一旦得到广泛深入开展，将产生深刻影响。我国 个人。 城市规划一直在努力探索和实践适合我国国情和政 情的公众参与制度，在深圳市龙岗区，也进行了多 2反思与借鉴 种形式的公众参与的探索和实践，并试图通过“顾 问规划师制度”的构建，使公众参与制度化。 长期以来，规划工作一直不同程度地存在着规 龙岗区是深圳市经济特区外的一个行政区，下 划编制与实施管理脱节的现象，尤