行政指导概论.pdfVIP

广西教育学院学报 2002年 第5期 行 政 指 导 概 论 肖 陆 军 (涪陵师范学院 重庆 涪陵 邮编：408003) 摘 要：随着现代市场经济和民主政治的发展，行政指导已逐渐取代行政命令而成为现代政府 施政的中心。本文从行政指导的概念、种类、产生、法律关系及现实意义诸方面系统阐述了行政指 导的基本理论。 关键词：行政指导 非强制性 行政主体 中图分类号：D 63 文献标识码：A 文章编号：l006—9410(20{}2)一05—0{}43—09 行政指导(Administrative Guidmlce)是“二战”以来实施市场经济的世界各国，关于国家理念、市场功能、 政府角色、行政模式的辩证认识和政策选择不断演进的共同结果。行政指导是在政府与市场之间寻求平衡 的制度尝试，是弱化强制性行政的典型代表之一，也是现代行政法实现权力——权利结构性平衡的重要制 度之一。行政指导在现代行政中占有越来越大的比重，并已成为现代政府施政的中心手段。人们对行政指 导的褒贬不一，在很大程度上是因为有关行政指导基本理论的研究还缺乏系统性，因而对行政指导的认识 还处在较低层次的混沌状态。本文从行政指导的概念、分类、产生、法律关系及现实意义等方面构建行政指 导的基本理论。 1． 行政指导的概念和种类 1．1 行政指导的涵义 了解行政指导一词的涵义，首先是给行政指导下一个比较确切的定义，行政指导定义最大的优点是在 于它简单明确，能使人们一下就知道行政指导是什么，容易抓住行政指导的本质。当然，通过行政指导的定 义要完全了解什么是行政指导也有不足，正如列宁所说，简单的定义能抓住事物的实质，但不能概括事物的 全面。尽管如此，它确是我们认识行政指导的重要方法。 行政指导的定义，在于能科学准确地解释行政指导的内在属性，以及行政指导功能产生的原因：其外延 则无疑要标明行政指导制度与其他行政手段的界限 目前国内外学术界对行政指导的探讨“各自为政”，从 中甚至难以找到对行政指导制度作完全一致表述的地方 实际上，对行政指导定义的理解，不仅反映出学 术界对行政指导研究的现状，而且更多地折射出各研究主体对待法治行政问题的理解与态度 下面列举一 些学术界较具代表性的表述，并略作比较分析： (1)(台)林纪东：行政指导乃行政机关就其所掌之事务，对于待定之个人、公私法人或团体，以非强制之 手段，取得相对人之同意与协力，以达到行政目的之行为． 43 (2)应松年：行政指导是指行政机关为实现所期望的行政状态，谋求相对人响应而依照法律政策所采取 的非权力行政执法活动。 (3)日本《行政程序法》第二条：行政指导，是指行政机关在其职权或其所管辖事务的范围内，为实现一 定的行政目的，要求特定人为一定作为或不作为的指导、劝告、建议以及其他的不属于处分的行为 (4)(日)室井力：行政指导是指行政机关为实现一定行政目的，通过向对方做工作，期待实施行政机关 意图的行为(作为或不作为)的行为形式。因此，它是权力性事实行为。一3_ (5)包万超：行政指导是行政机关通过制定诱导性法规、政策、计划、纲要等规范性文件以及采用具体的 示范、建议、劝告、鼓励、提倡、限制等非强制性方式并付之以利益诱导促使相对人自愿作出或不作出某种行 为以实现行政目标的一类权力性行政行为。 (6)郭润生、宋功德：行政指导是指行政主体在其法定职权范围内，为实现特定行政目的，遵循法律位阶 原则，制定诱导性法律规则、政策；或者依据法律原则、法律规则与政策，针对特定相对方采用具体的示范、 建议、劝告、警告、鼓励、指示等非强制性方式，并施以利益诱导，促使相对方为或不为某种行为之非强制性 行政行为。： ] (7)杨海坤、黄学贤：行政指导是行政机关(包括其它合法主体)为实现一定的行政目的，依法在其职权 范围内，以建议、劝告、引导、指示、鼓励等非强制手段，使相对人接受其意思表示并付诸实践(包括作为和不 作为)的新型行政行为。这一新型行政行为既可以是针对不特定多数的抽象行政行为，也可以是针对特定