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理论探索》200cs年第3期(总第153期) 行政指导相对人及其权利保障 曹静晖 (吉林大学，吉林 长春 130012) (摘要]行政指导属于一种延续性行为，是一个从作出到发生效果的动态变化过程。就行政 指导单方面而言，它是一种行政事实行为，行政主体与相对人之间没有形成行政法律关系。但是， 当行政相对人接受行政指导后，其性质必然发生变化而成为一种行政法律行为，构成一种行政法 律关系。在行政指导法律关系中，行政主体是义务主体，行政相对人是权利主体。由于行政指导 相对人的权益与行政指导主体的指导行为休戚相关，而行政指导主体本身所具有的“自利性”倾向 极容易导致行政相对人的合法权益受到损害，所以必须强调使行政相对人充分享有知情权、程序 抗辩权、受平等对待权和申请救济权以作保障。 (关键词]行政指导，相对人，权利 (中图分类号3im2．1 (文献标识码]A (文章编号]1004—4175(2005)03—0115—03 行政指导是现代行政法学和行政学理论的一个重要范 有学者进一步提出：“有些行政行为，虽然相对方的权利义务 畴，主要指行政主体在其职权范围内，为了实现一定的行政 不产生直接的影响，但对做出这一行为的行政机关有约束 目的而采取的符合法律精神、原则、规则和政策的指导、建 力，例如，行政机关做出一定的行政指导行为，承诺如果相对 议、劝告等不具有国家强制力的行政行为。它因其非强制 方接受行政指导，将获得物质奖励；当行政相对方接受了行 性、行为引导性、柔软灵活性等特征而成为一种新型的政府 政机关的行政指导，却无法获得奖励时，行政机关就应承担 行为方式，并在现代行政管理中得以广泛运用，对推进我国 因不兑现已经做出的承诺的法律责任。现代行政法洽原则 行政民主化进程，密切政府与公众之间的联系，节约行政成 要求对这类行为引起的行政关系加以规范和调整。在这类 本，提高行政效率，实现行政目标，起着至关重要的作用。但 特殊的行政法律关系中，行政机关是义务主体(兑现承诺的 同时我们也不能忽视行政指导过程中出现的一些问题，如， 义务)，相对方是权利主体(获得物质奖励的权利)。这和一 部分行政指导与法律原则、法律精神相悖；行政指导缺乏合 般的行政法律关系在权利义务内容上有明显的区别。过去 理的程序控制；行政指导责任不明确以及行政相对人的权利 我们忽视了对这类行政法律关系的研究，而事实上，对相对 救济缺乏保障力度等。究其根源来看，一个很重要的原因就 方不具有直接约束力的行为引起的行政法律关系是现代行 是人们对行政指导的性质认识不清，割裂了行政主体和行政 政法的重要内容之一o-[1 J如果沿着这个思路来研究行政指 相对人之间的行政法律关系，并把行政指导单纯理解为一种 导，笔者认为，以动态的、全面的眼光看，行政指导属于一种 非权力性事实行为，不对行政相对人的权利义务产生影响， 延续性行为，是一个从做出到发生效果的动态变化过程。当 也不产生直接的法律效果。 行政主体基于行政职权做出行政指导时，该行政行为无须与 一 、 行政指导关系是一种特殊的行政法律关系 相对人协商也无须征得相对人的同意就可以成立，已经成立 在行政指导中，行政主体与行政相对人之间是否存在行 的行政指导并不必然直接引起相对人法律上权利义务的变 政法律关系?国内学术界多年来一直持否定态度，认为行政 更，不会产生直接的法律效果，因而，就行政指导的成立而 指导是一种非权力性事实行为，不可能产生法律关系。但日 言，它仅是行政事实行为，行政主体与相对人之间没有形成 本在1993年颁布的《行政程序法》中承认了他们之间的行政 行政法律关系。然而，当行政主体做出指导以后，一旦相对 法律关系，认为作为指导者的行政主体与作为被