中国财政分权的制度变迁：在博弈均衡与制度设计之间.pdfVIP

2008年第8期 浙 江 社 会 科 学 2008年8月 No．8，2008 ZHEJIANG SOCIAL SCIENCES Aug．，2008 中国财政分权的制度变 在博弈均衡与制度设计之间 口 何秋仙 楼迎军 内容提要 以分税制为主体的中国财政体制改革是一次重大制度创新。但分税制并不是 横空出世的，它继承了某些“旧制度遗产”。分析其历时结构，可以发现分税制其实是一种重 叠嵌入，它对之前的财政包干制既有保留，又有创新。从博弈均衡的观点出发，分税制之下的 中央政府和地方政府之间是一种既抗衡又扈从的关系。本文从制度设计观点出发，用韦伯理 想型分析与事权相匹配的财税体制下的中央与地方政府财税关系，讨论我国分税制存在的问 题，并提出完善分税制的建议。 关键词 分税制 建构理性 制度关联 博弈均衡 作者何秋仙，浙江工商大学金融学院副教授；楼迎军，浙江工商大学金融学院副院长，副教 授。(杭州 310018) 迂 从制度分析的历史角度审视，财政包干制本 一 、 引论 身重视妥协的特征，使得地方与中央谈判能力的 财政问题历来是一切经济社会问题的关键和 强弱，成为地方财政能力多寡的决定因素，而在很 锁钥。历史经验表明，恰当的公共服务水平、合理 大程度上忽视了以生产力或经济效率作为衡量因 的赋税体系、有效的财政管理体制是人民富裕、国 素的必要性。因此，财政包干制使得地方政府得 家昌盛、社会和谐的前提条件之一。在1994年分 以保留改革开放后地方财政资源边际增长的绝大 税制施行之前，我国财政管理体制虽然经历过多 部分，造成地方财政权力的扩增。而地方财政权 次变动，但是大致上能以1985年施行“划分税种， 力的扩增能够强化地方的讨价还价能力(bargain． 核定收支，分级包干”财政体制作为分界。1985 ing power)的话，地方政府自然会选择抗衡策略以 年以前地方财政管理体制具有浓厚的中央计划经 增加地方财政权力。财政包干制本身运作并不以 济色彩，即便是改革开放时期开始以后，也仍然维 “法制性法律”为基础，而是容许地方政府与中央 持高度集中的财政管理体制。1985年以后，中央 政府进行博弈均衡，使得部分财政领域出现讨价 开始在全国各省市施行不同形式的财政包干体 还价的现象。施行财政包干制最主要的问题在于 制，提供了地方扩增地方财力的机会，诱发或强化 中央的财政能力不但没有相应的提升，反而有逐 地方政府扩增财政权力的动机。 渐衰微的趋势。 本文是浙江省社科规划课题《分税制下中央与地方财政互动关系研究》的研究成果之一，课题号： 1060KZ406145。 20 浙江社会科学 2008年第8期 1994年的分税制正是在中央财政能力不断 了实行分税制以理清中央、地方财政收支关系，强 弱化的背景下由中央政府推动实施的“自上而 化“两个比例”的结论(王绍光、胡鞍钢，1994)。 下”的制度变迁，意图形成一套新的游戏规则。 对于将中国财政“两个比例”的下降归责于财政 很明显，分税制的用意之一，正是设法改变财政包 包干制，Le—Yin Zhang认为应该将中央与地方政 干体制时期中央与地方一对一的讨价还价关系， 府预算外与制度外收支一并计人政府的财政规模 改善中央财