浅谈对水利工程项目建设管理体制改革的几点认识.pdfVIP

浅谈对水利工程项目建设管理 体制改革的几点认识 李琦单新民 陈乃鲁 (开封黄河河务局第一黄河河务局，河南开封475021) 摘要本文归纳了水利工程的特点及其建设管理体制。简要分析了当前公益性水利工程 建设管理体制中存在的若干问题，认为要从完善项目法人责任制入手，通过建立完善的项 目法人组织机构、监督考核与激励机制，辅以相关配套措施，才能使“四制”发挥应有的 作用。 关键词体制改革；建设管理#水利I程 如何管理好政府工程项目是世界各国一直在探索的问题，对于发展中国家更是如此。 公益性水利工程作为典型的公共产品，其建设质量水平和效益发挥情况直接关系到公众的 基本生活。国务院发布的《水利产业政策》指出，水利是国民经济的基础设施和基础产 业。党的十六大提出的全面建设小康社会的奋斗目标更离不开水利工程带来的巨大社会效 益。所以，水利工程发挥的社会效益不仅关系到广大群众的基本生活，更关系到我国社会 经济的整体运行情况。而水利工程项目的建设管理体制是决定其能否发挥预期效益的决定 性因素。1998年太洪水后，我国政府加大了对水利工程的投入．大批水利工程陆续开工， 这对各级水利管理部门提出了较高的要求，以项目法人责任制为核心的“四制”被广泛应 用到工程项目的建设管理过程中。本文试图从公共经济学的角度概括公益性水利工程的特 点，简要分析了当前建设管理体制中存在的问题及原因，认为应以项目法人责任制为核心 改革完善各项制度措施。 1水利工程的分类、特性 公共物品和私人物品相对应，是指用于满足社会公共需要的产品和服务。水利工程一 般具有投资大、建设周期长、经济效益显著等特点，在广义上是属于公共物品的范畴。在 市场经济尚不发达的情况下，主要由政府提供。但随着投资体制改革的推进和市场化程度 的提高，同时又有部分混合物品的特点，即某些具备盈利能力的水利工程既可以由私人通 过市场提供，也可以由政府部门提供。这里按照是否能够直接获得经济补偿为标准将其分 为两大类：第一类是可以直接获取经济收益的项目，如工业及城镇供水、以发电为主的水 工程、水产养殖及旅游开发、大型农业灌溉供水工程等；第二类是不具备直接收益条件的 项目，如防洪、排涝、水土保持等。本文所指的公益性水利工程项目即为第二类项目，属 于典型的公共物品。与其他公共物品一样，公益性水利工程具有以下三种特性： (1)效用的不可分割性，不可能将一段堤防分割为若干部分，分别为某些个体提供防 洪保护。 (2)消费的非竞争性，如某个体一旦进入一段长江干堤保护范围内，无论他接受与 否，都会享受到堤防带来的防洪效益，并且不会影响其他个体同时享受防洪效益。 (3)受益的菲排他性，是指在技术上没有办法将拒绝为之付款的个体排除在工程的受 益范围之外．或排他需要很高的成本。 公益性水利工程能带来巨大的社会效益，却不能直接从项目产生的社会效益中直接获 得经济补偿。由此断定，公益性水利工程必须且只能由政府提供。 2建设管理体制的几个转变阶段 政府管理社会事务主要采取三种手段：行政手段、法律手段和经济手段。我国从计划 经济时期逐渐转轨到市场经济时期的过程中．三种手段在公益性水利工程建设管理中的侧 重程度也在随之转变，大致经历了以下三个阶段： 第一阶段(1982年鲁布革工程开工以前)，行政手段为主．法律与经济手段为辅。政 府成立工程建设指挥部，由行政命令直接指定或成立设计及施工单位；指挥部依托政府作 为责任主体，直接主导工程现场的建设管理，协调内外部关系．评定工程质量；指挥部与 设计、施工单位之间没有签订经济合同；工程竣工后，由政府水行政主管部门直接或另行 成立单位负责运行管理。 第二阶段(1982年鲁布革工程至2000年)，行政与法律手段并重，经济手段为辅。 政府成立工程建设指挥部，由行政命令直接指定或成立设计及施工单位；逐步试行项目法 人责任制、建设监理制、招投标制与合同管理制(简称“西制”)；逐步建立工程质量监督 体系和验收制度}工程竣工后，指挥部将其移交运行管理单位。 第三阶段(2000年至今)，法律与经济手段为主，行政手段为辅。全面推行“四制”， 由政府(或水行政主管部门)成立项目法人，项目法人作为责任主体，组织工程建设；通 过招标择优选定监理及施工单位，逐步实行设计招标；不断完善工程质量监督体系，规范 验收程序；参建各方通过经济合同各负其责。 从历史沿革看，建设管理体制是随着市场经济体制改革