西部地区生态补偿机制构建.pdfVIP

中国环境科学学会学术年会优秀论文集(2006) 西部地区生态补偿机制构建 粱 燕 (桂林电子科技大学法律系教研室541004) 在西部大开发的进程中，我们必须协调经济发展与环境保护之间的关系，实现社会的可持续 发展，保证我们与后代子孙间在享有环境资源上的代际公平。而且，西部地区大多处于干旱、半 干旱的地理环境中，是中国环境保护的关键地区，其生态环境质量对中国东部乃至东亚地区的环 境都具有重大意义。然而，长期以来，西部地区作为中国“资源与能源的战略基地”，向东部发 达地区不断输出资源，承担生态破坏的成本，却没有得到相应白貅h偿或是得到的补偿远不及其付 出，如果任由这种情况继续发展，必将使西部地区的环境保护事业缺乏公众的参与意识，催生为 追求经济发展而牺牲环境的短视行为，从而导致西部环境的恶化。因此，构建西部生态补偿机制 势在必行。 一、生态补偿释义 生态补偿，最初源于自然生态补偿，指自然生态系统对干扰的敏感性和恢复能力，后来逐渐 演变成促进生态环境保护的经济手段和机制。生态补偿一般是指“通过对损害(或保护)资源 环境的行为进行收费(或补偿)，提高该行为的成本(或收益)，从而激励损害(或保护)行为 的主体减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性)，达到保护资源的目 的”Hj。通过此种机制可以调动生态建设积极性，促进环境保护。 近几年来，我国由政府牵头，进行了建立生态补偿机制的一些有益的尝试，目前对西部12 个省区市补偿形式主要有三种：一是国家财政补偿，例如国家对西部重要生态区域的财政支付； 二是项目支持，包括退耕还林工程、“三北”及长江流域防护林体系建设工程等多个生态环境保 护和建设项目等；三是征收生态环境补偿税费，设立固定的生态环境保护与建设的资金渠道，实 现保护资金的规范化、社会化和市场化。这些措施从一定程度上促进了西部地区环境保护事业的 发展，但其在实际运作中存在很多问题，有待于我们进一步探讨。 二、生态补偿机制的现状 1．公众环保意识不足，相关环保政策不力 长期以来，人们想当然地无偿享有环境资源，没有树立起由于自己的行为对环境的损害应该 给予补偿的观念。特别在广大的西部地区，人们“靠山吃山，靠水吃水”，对森林、草地、水源 的过度索取，导致水土流失和土地荒漠化严重，水资源生态平衡失调。各种企业凭借对环境资源 的无偿或低价占有获得超额利润，环境资源却因没有得到相应的补偿而走向恶化。我国现行的排 污收费政策，仅对企业超标排放污染物征收排污费，而且收费标准低，使用效率差，特别是没有 要求生产开发者对生态功能的破坏实行补偿，因而影响了生态政策的执行效果。另外，我国资源 管理部门虽然开征了资源费，但征收面并未铺开，已征得的有限资源费也没有完全用到生态环保 建设中去，造成了补偿不到位的局面。目前征收的一些税费难以解决资源开发生态补偿问题心3。 虽然我国已多次明确提出要建立并完善有偿使用自然资源的经济补偿机制，坚持“谁开发谁保 护，谁破坏谁恢复，谁使用谁付费”的制度，但在实际执行中，由于我国资源环境保护资金不 足，行之有效的补偿制度体系也就尚未建立。 第三章 区域性环境问题与生态环境保护 2．立法上的缺失 生态补偿问题常常需要跨地区协调处理的，没有坚实的法律依据，因保护自然环境而蒙受经 济损失的西部地区无法顺理成章地得到受益方的补偿。以流域生态利益补偿为例，由于水体的流 动性，水环境有着供应的联合性、利用的多元性、地理的关联性等性质，水体的流域性特点极为 突出。如东江源头区域，处于源头的江西为保护源头的水质，限制了寻乌、安远、定南丰富矿产 资源的开采，加剧了三地的贫困，因此而获益的处于下游的广东和香港并未对此做出补偿。其主 要原因也就在于生态补偿措施在《水污染防治法》、《水法》等水环境保护法律中没有得到明确 的规定，即便《广东省东江水系水质保护条例》、江西省《关于加强东江源区生态保护和建设的 决定》等地方性法规中对水资源保护有所规定，却又缺乏流域生态利益补偿的补偿对象、补偿 办法、补偿经费的计算等具体规定，同时，这些地方性法规具有地域性，而流域却具有跨地域 性，这不可避免地限制了利益补偿机制的实施【3J。 3．财政转移支付不明确，生态补偿经费不能满足需要 最近几年中央政府对西部的财政转移支付逐年在增加，从200