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委托管理模式的制度缺陷（《广东省代建项目投资影响因素分析研究》节选） 本章试图从工程管理理论和法律的层面探讨委托管理模式运行过程中困扰人们的理论和制度设计问题。包括代建单位的承包的性质、委托管理模式的奖罚机制、委托管理模式的法律关系等。第一节 代建单位的承包性质 粤府〔2006〕12号文第二条第二款规定：“本办法所称代建制，是指通过公开招标等方式选择专业化的项目建设管理单位（以下简称代建单位），由代建单位负责项目前期阶段和建设实施阶段的组织管理工作，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位的制度”。粤府〔2006〕12号文第八条规定：“实行代建制的项目，代建期间代建单位按照合同约定行使项目建设管理职责”。建设部建市〔2004〕200号文“建设工程项目管理试行办法” 第二条规定：“本办法所称建设工程项目管理，是指从事工程项目管理的企业（以下简称项目管理企业），受工程项目业主方委托，对工程建设全过程或分阶段进行专业化管理和服务活动”。由上述规定可知，代建单位从事的是项目管理工作，不是工程总承包。但在委托管理模式的制度设计和实施中，存在许多违反工程项目管理基本理论和准则的问题。例如：（1）按照工程项目管理基本理论和准则，项目管理方主要是受业主委托为工程提供项目管理（咨询）服务，在项目实施过程中承担计划、协调、监督和控制等一系列具体的项目管理工作，它主要是作为一个管理者为项目业主提供管理服务或咨询工作，收取的是工程项目管理服务费。因此，项目管理方不应对工程承担过大的责任。但是，在委托管理模式的制度设计中要求代建单位做承包商的事情，承担承包商的责任，却拿着管理服务（咨询）的报酬。如，粤府〔2006〕12号文规定：实行代建制的项目，在概算投资中安排一定比例的费用用于支付代建单位服务费。项目总投资2亿元以下项目，代建服务费为批准工程概算总投资的2%；总投资超过2亿元项目的代建服务费分段累进计算，2亿元部分按2%计算，超出2亿元部分按1.5%计算。同时，粤府〔2006〕12号文还规定：代建合同生效前，代建单位向省代建项目管理部门提供银行出具的保函金额不低于工程估算总投资10%的履约保函。由此可见，代建单位承担着承包商的担保责任，并且担保金额远大于酬金。再如，粤府〔2006〕12号文规定：“工程保修期内由代建单位负责项目维护”；某些代建合同还规定：项目在保修期内出现质量问题的，代建单位应根据与使用单位签订的保修服务协议，承担督促和组织专业工作单位维修和返工的责任，造成损失的，代建单位应承担连带赔偿责任；工程竣工验收达不到合同约定的质量标准的，代建单位除进行返工并承担返工费用及损失赔偿外，还要扣除代建服务费的%作为违约责任。其中，连带赔偿责任与我国《建筑法》第29条第2款规定总承包单位就分包工程承担的责任相同。上述种种规定表明，代建单位拿着管理者（咨询）的报酬，在做承包商的事情，承担承包商的责任，这条路是走不通的，是制约委托管理模式发展的瓶颈之一。代建单位的工作是项目管理，属于咨询性工作。在性质上，代建单位属于工程咨询单位，不能承担赔偿责任。如果承担赔偿责任，就没有积极性。（2）项目管理方与项目业主之间存在委托代理合同关系，它不直接与该工程项目的总承包企业或勘察、设计、供货、施工等企业签订合同（见建市(2003)30号文第三条第二项）。但在委托管理模式的制度设计中却规定代建单位负责工程合同的洽谈与签订（见粤府〔2006〕12号文第十四条第七项）。这也是与工程项目管理的基本准则不符的。（3）工程是个多目标系统，因此项目管理应该是多目标控制、过程管理，也就是说对项目管理的绩效评价应该是多方面的。但在委托管理模式的制度设计中却仅以单纯的经济指标作为考核依据。如粤府〔2006〕12号文第四十条规定：“代建项目实行投资节余奖励制度。项目竣工财务决算审核批准后，如决算投资比合同约定投资有节余，可按不超过节余投资10％的比例对代建单位进行奖励”。这种过于注重总投资考核，会鼓励代建单位放弃对工程的全寿命期有历史性影响的目标的关注。例如工程质量、耐久性、安全性、节能和低碳、健康、生物多样性保护等。第二节 委托管理模式奖罚机制问题我国委托管理模式在制度设计上，从经济人假设出发，采用博弈模型分析，得出业主与代建单位之间相矛盾的利益关系和他们不同的组织行为。强调在代建合同中应该设置一些经济措施以调动代建单位的积极性。如：在代建合同中设定工程的投资总额，如果实际投资节约，则按照一定的比例给代建单位奖励；反之，如果投资超支，按照一定的比例对代建单位进行处罚。这种对代建单位按照总投资额进行考核，节约奖励、超支处罚的方式符合我国多年来在工程中推行的以经济承包制为主的责任制形式。由经济人假设和博弈论分析得出，只有当不正当获益大于正当获益或者处罚损失时，代建单位才有