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试论集体土地建设用地使用制度改革方法与实践 仪征市国土资源局 蒋林 摘要： 笔者结合目前的土地市场状况，通过对集体土地建设用地使用制度改革的必要 性、重要性和可行性的分析，提出了集体土地建设用地使用制度改革的基本思路，其主要内 容是：在明晰集体土地所有权的主体。所有权代表弄口相应的权利、义务后，实行集体土地所 有权和集体土地建设用地使用权的分离；在严格土地利用总体规划和建设用地年度计划的 前提下，遵循节约、集约用地和用途管制的原则，允许集体土地建设用地使用权出让、转让、 出租、作价入股、合作、联营，并合理分配土地收益，规范集体土地使用权交易行为，充分发 挥市场机制的调节作用。 关键词： 集体土地两权分离制度改革出让 依照《中中华人民共和国土地管理法》的解释，集体所有土地是指其所有权依法属于 农村集体经济组织所有的土地，集体土地建设用地是指依法从事非农业生产的集体所有 的土地。从物权的角度来看，集体土地所有权人就应该依法享有该土地的占有、使用、收 益和处分的权利，而我国目前的法律法规赋予集体土地的所有权是一种不完全的所有权， 主要表现在有限的收益权和最终处置权，如集体土地建设用地使用权不允许进入土地市 场进行交易，不能实施单独的转让、租赁或者抵押等行为，土地的收益性始终无法得以体 现。另一方面，通过土地征收的途径将集体所有的土地转变为国有土地后，方能实施国有 土地使用权出让、转让、出租、抵押等行为，其土地出让等收益归国家所有，无形中就损害 了部分集体经济组织的利益。再者，现实状况下的大量集体建设用地使用权的转移、出 租、联营等现象，已是屡禁不止。笔者认为，在现行的土地供应政策和土地市场状况下，加 快推进集体土地建设用地使用制度改革，允许集体土地建设用地使用权出让、转让、出租、 作价入股、合作联营，不仅有利于盘活现有存量集体建设用地，而且有利于提高土地利用 效率，在现行用地计划指标紧缺的情况下，能够有效地保障经济项目建设对土地的需求， 同时对增加农民收入、保障失地农民基本生活水平不降低和维护社会稳定都具有十分重 要的意义。在新的形势下，加快推进集体土地建设用地使用制度改革是建立健全我国土 地市场体系的客观要求，也是放开集体土地使用权管束和限制，促进农村经济发展的客观 要求。笔者现就集体土地建设使用制度改革的必要性、改革的原则以及出让、转让的程序 ·———454·-—— 第三部分经济篇 试论集体土地建设用地使用制度改革方法与实践 等方面的内容进行了一些简要的分析和构想，以方便与同行共同学习和探讨，其主要内容 概括如下： l 加快推进集体土地建设用地使用制度改革，允许集体土地建设用地使用权出让、 转让、出租、作价入股、合作、联营的必要性 1．1 现行的土地征收补偿制度与被征地农民的实际需要差距较大，迫切要求对现行 的土地征收制度进行改革 现行的土地征收补偿标准较低，被征地农民的基本生活难以得到有效保障。即使征 地补偿费用足额到位，并建立了失地农民的基本生活保障，但就从实践过程中来看，还是 无法从根本上解决失地农民的生活保障问题。如在我们当地，按人均耕地1亩左右计测 算，被征地农民因征地获得的土地补偿费用人均也只有2至3万元，要想使失地农民生活 水平不降低十分困难，即使为失地农民建立了基本生活保障制度，也只能保证失地农民达 到退休年龄时每月140元的生活补助，还是低于当地现有的最低生活保障线。怎样才能 从根本上解决被征地农民的生活保障问题，使他们的生活水平不降低反而得到提高呢? 改变现行的土地征收制度显然是一种行之有效的方式之一。 1．2现行法律法规与实际状况发生的明显冲突，迫切要求推进集体土地建设用地使 用制度改革 《中华人民共和国土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设使用土地的， 都必须依法申请使用国有土地，但本集体经济组织成员使用集体经济组织的土地办企业 或建住房除外”，第63条规定：“集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设， 但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使 用权依法发生转移的除外”。按照上述法律规定，集体土地建设用地就不能出让、转让或 出租，而现实情况又是如何呢?我市近几年来，由于农村乡镇企业经济体制结构的调整， 已经发生了大量的存量建设用