试论流域机构在公益性水利项目法人责任制实施中的地位.pdfVIP

竺型塑巨二至圈 一一～ 试论流域机构在公益性水利项目法人 责任制实施中的地位 华伟中* (水利部淮河水利委员会建设与管理处蚌埠233001) 吴美安 (水利部淮河水利委员会水利水电开发中心蚌埠233001) 摘 要 本文在对公益性水利项目财务特征、经济学特征、项目管理特征充分分析的基础上，分 析项目法人的主体特征，明确对责任主体、对流域机构在项目法人责任制实施中的地位进行充分 阐述，并对运作模式进行了深入的探索。项目法人应是向专业化、社会化发展。对国民经济和社会 发展有重大影响的、以公益性为主的流域控制性工程，应以流域机构作为投资主体和建设主体的 建设管理模式正在逐步形成，建立起规划、设计、建设、管理、经营全过程的管理模式，实现资源 优化配置，形成以流域机构为主体和单元的流域滚动开发机制。 关键词机构公益性水利项目法人责任制地位 1999年，《国务院办公厅关于加强基础设施工程质量管理的通知》第一次对水利公益性项目实 行项目法人责任制提出强制要求，除军事工程等特殊情况外，都要按照政企分开的原则组建项目法 人，实行建设项目法人负责制，由项目法定代表人对工程质量负总责。同年，水利部要求堤防工程 建设实行项目法人责任制。2000年，国务院在批转国家计委、财政部、水利部、建设部《关于加 强公益性水利工程建设管理若干意见的通知》中进一步提出公益性水利工程建设管理应建立、健全 项目法人责任制的具体要求。 一、公益性水利工程基本特征分析 《水利产业政策》将水利建设项目根据其功能和作用划分为两类：甲类为防洪除涝、农田灌排 骨干工程、城市防洪、水土保持、水资源保护等以社会效益为主，公益性较强的项目；乙类为供 水、水力发电、水库养殖、水上旅游及水利综合经营等以经济效益为主、兼有一定社会效益的项 目。水利工程据此一般分为三类，即：公益性、准公益性和经营性水利工程。经营性水利建设项目 为企业和消费者提供关于水的产品与服务，按照市场规则收取费用，经营者除收回成本和交纳费税 以外，还有合理的赢利。因此，这类项目实行项目法人责任制，按照现代企业制度的基本原则，依 据《中华人民共和国公司法》组建公司法人，按照市场规则参与竞争，企业对项目的策划、筹资、 建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值负责，并承担投资风险。而公益性项目是一类特 殊的基础产业，它的效益机制、投入机制、补偿机制和建设管理责任制，不同于其他基础产业，其 *华伟中，水利部淮河水利委员会建设与管理处，高级工程师，从事工程建设管理和质量监督工作。 5 31 投入产出规律、产权归属有其自身的特殊性。 1．公益性水利工程经济学特征 公益性水利工程是典型的公共物品，因此，它的经济学特征主要表现为： (1)项目的国家主体性。公益性水利工程具有明显的社会效益和生态效益，直接的经济效益不 显著或根本没有，但其间接经济效益明显，加之投资规模都比较大，这就决定了私人无法或不愿进 入公益性水利工程领域进行投资，而只有依靠政府通过税收的集中和财政预算的方式决定公益性水 利工程的供给数量，因此，国家便成为公益性水利：亡程的项目投资和建管主体。 (2)消费的非竞争性。消费的非竞争性是指受益者的增加不会引起其他受益者所享受到的效益 的减少，换言之，受益者的增加引起的社会边际成本为零。在公益性水利工程的效益享受上，每个 受益者能获得相同的效应，而且互不干扰。尽管新增受益者的边际费用为零，但提供公益性水利工 程的费用并不为零，这一费用必须由政府通过某种途径加以补偿。 (3)消费的非排他性。如同经济学中所称的“灯塔现象”，虽然在公益性水利工程保护区内的 众多企事业单位和广大城乡居民都得到了生命财产安全保障的好处和利益，但要其为此支付费用和 承担责任是非常困难的，这就是公共物品消费中的“搭便车”现象。因此，公益性