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走向真正的全球治理 [英]托尼·麦克格鲁。 引 言 就其迅速扩大的广度与深度，以及对世界范围内相互联系逐 渐加深的影响而言，全球化已经赋予政治生活的传统问题——即 谁统治、怎样统治、为了谁、要实现什么样的目标——以新的意 义。在相互依存日益复杂的时代，国家不可能完全地使其公民免 受其他地方事件的影响。而国内的繁荣与人类安全也强烈地要求 采取多边协调行动。这并非表明全球化力量正超越国家权力，而 只是标志着有效的、民主的国家政府正经历着深刻的转型。其最 突出的表现就是从传统(战后)多边主义——布雷顿森林体 系——向更复杂的多层全球治理体系的重大转变，其中国家政府 将管辖权授予地方的、区域的、跨国的以及全球的机构(公共的 与私人的)，或者与它们分享这一权力。 *托尼·麦克格鲁(Tony McGrew)．英国南汉普顿大学政治学教授。 233 全球化与当代资本主义国际论坛文集 全球化不是像某些人说的那样是“失控的世界”，它既是法 人资本主义的逻辑发展，也是政治指导、管理与竞争的产物。 在21世纪，政治干预能否借助增强全球正义与人类安全等方式 而驯服全球化，在很大程度上将有赖于这种不断发展的多层全 球治理体系的主流价值观、战略合作与管理能力。然而，该体 系核心存在着一个致命的缺陷，即缺乏民主的信任。因为，从 总体上说，这个世界共同体存在着高度的非代表性，以及权力、 影响、机会与资源的极度不平等，这一体系也许最好称作扭曲 的全球治理。因此，通过赋予世界各国与人民代表权、承担责 任与提供服务，一个更民主的、更负责任的全球治理体系将会 实现更多的全球性社会正义。 本文将考察当前全球治理的结构、功能与模式，并审视规 定着从政府到多层全球治理体系这一刚出现的结构性转变的发 展前景。通过分析，我将揭示该体系存在的一些主要缺陷，尤 其关注协调、合法性与有效性问题。我也将考察建立超越国家 的更广泛、更紧密联系，以及更负责任的治理形式——真正的 全球治理体系——的必要性、有利条件和可行性。本文还将思 考全球化是怎样改变了有效的国家行为与国家民主状况的。 一全球化：国家权力、治理与民主 全球化描绘了这样的过程，其中一地区的发展会迅速地对 世界遥远地区其他共同体的安全与幸福产生重大影响。它标志 着从经济到生态、从文化到犯罪的所有社会活动领域，区域问 互动网络与流动的范围不断扩大，影响不断加深，速度不断加 快。正如艾伦·格林斯潘所说，在东亚金融危机期间，“经济动 荡的海洋中不可能存在‘繁荣之岛?。这种系统性联系创造了 整合与分裂的巨大力量：在有效限制国家行为的同时创造新的 234 走向真正的全球治理 机会与可能性。，因此，根据自身在全球权力等级体系中的位置， 有些国家将比别国受到更多的局限，而有些国家则更有能力利 用这些新的机会。全球化具有非同寻常的分配性影响：它不仪 在国家间，而且在国家内部产生明确的输家和赢家。在环境与 影响极不平衡的情况下，全球化既产生了分裂也创造了整合。 因此，当全球化的利益越来越集中在世界少数人手中而贫穷与 社会排斥持续扩大的时候，“强者看起来将更强，而弱者会更 弱”(UNDP，1997，P．2)。从宏观上讲，全球化意味着不断缩 小的世界——飞机旅行、卫星电视与互联网。但对大多数人来 说，它是与一种深深的无力感相联系的，因为他们的命运是被 几千里之外的决策和无所作为，或者交易所、交易大厅、使馆 与官僚机构里一个键盘的敲击所决定的。正如东亚金融危机所 示，作为全球权力的关键角色，国际货币基金组织与世界银行 完全置身于它们所塑造的共同体的命运之外。因此，许多国家 认为全球化带来不安全感，“权力无所不在，但又不可捉摸”也 就不足为奇了。 一 经济、政治权力运作与组织的结构性转型是这种不安全的 基础。在全球化的世界中，权力不只是在地方的、国家的或国 际范围内组织与运作，而是逐渐获得了跨国的、区域的甚至全 球的向度。不仅国家变成了“分离的权力载体”，传统的自治路 径也发现自身越来越无法赋予其公民判断力与价值观以影响决 定他们命运的经济力量(Sandel，1996，P．339)。虽然国家、权 力与地域之间传统上的一致性并没有完全消失，但已经被打破 了。事实上，国家行为转型的状况对民主政府的性质有重大的 影响。 这种转型还包括许多相互联系但仍保持独立的方面。全球 化对多边合作，以及从金融市场稳定、标准设定到环境保护等 全球公共物品的提供提出了更高的要求。近30年来，我们目睹 235 全球化与当代资本主义国际论坛文集 _『地区与全球范围内多边合作的加强，以及(正式与非正式) 国际体系一一从导弹技术控制到洗钱——的多样化 目前，火 约有290多个jF式的全球(政府问)组织，20多个f)(域性组织 和大量的其他f司际性体系，官僚结构和国家政府的行为越来越