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中国户籍制度改革与城乡一体化建设 　　〔摘要〕户籍制度是特殊历史条件下的产物，在中国实施重工业优先发展战略过程中发挥了重要作用，但它也是城乡二元体制建立的基础性制度。当前，户籍制度赖以存在的经济条件和社会条件已经不复存在，建立在户籍制度基础上的城乡二元体制已经成为社会发展的严重障碍。在中国城乡一体化建设过程中，必须不断推进户籍制度改革，逐步实现公民的平等权利，取消一切附加在户籍制度上的其他功能和公民之间的歧视性制度，切实提高政府的公共服务水平，取消基于户籍制度的限制人口流动的措施，使公民获得迁徙自由的权利。 　　〔关键词〕户籍制度；户籍制度改革；城乡二元体制；城乡一体化 　　〔中图分类号〕D631.42 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2016）06-0027-07 　　城乡一体化是一场重大而深刻的社会变革，其目标在于改变长期以来形成的城乡二元体制，实现城乡均衡发展，使农民与城镇居民享有同等的政治、经济和社会等方面的权利。顺应时代发展与社会变迁的需要，不断进行户籍制度改革，逐步消除城乡二元体制，是实现城乡一体化的必由之路。 　　一、中国户籍制度的形成：城乡二元体制的建立 　　中国的城乡二元体制其实只是一个短期的现象。在漫长的历史中，中国一直处于农业社会，从来不存在城市与农村的分割与断裂。新中国成立之初，并没有对公民自由迁徙权利进行限制，也没有严格的户籍制度，中国人口曾经有过短暂的自由流动。但是，20世纪50年代初开始，中国开始逐步限制公民自由迁徙权利，通过实施严格的户籍制度，建立起城乡隔离的二元社会体制。 　　1951年7月，公安部颁布实施《城市户口管理暂行条例》，这是新中国成立之后最早的户口条例。不过，这一条例针对的对象是城市居民，它要求将全国城市居民的户口统一进行管制起来，而农民这一段时间还可以自由流动。但是，到了1955年，情况就发生了变化，对农民流动开始进行控制，这种控制就是通过户口管制来实现的。1955年6月，国务院发布了《关于建立经常户口登记制度的指示》，其中要求，全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度。这样，开始统一全国城乡的户口登记工作，城乡人口流动与迁移都开始进行管控。为了在资源有限的条件下实施重工业优先发展的战略，开始采取严控人口流动的制度措施，并运用计划经济手段对粮食等农产品进行管控，在当时可能是一项不得以而实施的政策。林毅夫等人认为，为了实现重工业优先发展的战略目标，中国政府采取的办法之一就是，实行农产品和其他生活必需品、服务的低价格政策，降低劳动力再生产的费用，使之与低劳动报酬相适应。这类生活必需品包括食品、日用品、住房、医疗、教育、生活用能源以及各种生活服务等。农村人口不能享受这些优惠政策，只有城市人口可以享受。通过这种机制，重工业高积累的成本很大部分被转移到农业等传统经济部门中。〔1〕蔡?P认为：“与改革以前形成的人口分布和劳动力配置格局相关的制度安排，可以归纳成一个战略背景下形成的三位一体的制度框架。这个战略背景就是重工业优先发展战略；而三个制度形式分别为农产品统购统销政策、人民公社制度和户籍管理体制。相对于三种制度形式的形成来说，重工业优先发展战略是全部制度安排的逻辑起点。”〔2〕 　　历史事实正是如此。1955年8月，国务院发布了《农村粮食统购统销暂行办法》，其中规定：“农村粮食统购统销，应分别核定每户农民的粮食产量，分别规定各类农户和不生产粮食的农村居民的用粮标准，按户计算用粮量”。同时，国务院发布了《市镇粮食定量供应暂行办法》，其中规定：“凡实行本办法的市镇，对非农业人口一律实施居民口粮分等定量、工商行业用粮按户定量、牲畜饲料用粮分类定量的供应制度。”1955年11月，国务院颁发《关于城乡划分标准的规定》，确定“农业人口”和“非农业人口”作为人口统计的标准。中国的户籍人口由此分为“农业人口”与“非农业人口”两种。这一时期，城市就业压力不断增大，粮食供应又比较紧张，但仍然有相当多的农村人口自发流入城市。 　　为了阻止农民大量流入城市，从1953年4月到1957年12月，中国政府多次发出指示，要求各地劝止、防止乃至制止农村人口盲目外流。但是，这些措施并没有有效阻止农民向城市流动。在生活必需品短缺和城市就业机会不足的双重压力下，1958年1月，全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国户口登记条例》（以下简称《户口登记条例》）。该条例第十条规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”〔3〕该条例第十五条规定：“公民在常住地市、县范围以外的城市暂住三日以上的，由暂住地的户主或者本人在三日以内向户口登记机关申报暂住登记，离开前申报注销；暂住在旅