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E罚回费都精.2007 年草 9 期 关于主体功能区建设的若干理论问题猿 朱传耿马晓冬 内容提要:推进主体功能区建设是十一五规划在统筹区域协调发展方面的创新举措。在实践过程中，必 须妥甚处理好主体功能蓝的主体功能与非主体功能、主体功能区划与地理E划、主体功能区的不同空闯层级之 间，以及主体功能巨细l与区域规划的关革，并积极探索符合社会主义市场经济本质要*-的主体功能区管治模 式，以及仇化开发区、重点开发区同限制开发区、禁止开发区之间的财政转移补偿机制。 关键词:主体功能区空间层级管治财政补偿 中图分类号， F06I.5 文献标识码， A 文章编号， 1009-2382(2∞7)09-∞46-04 {中共中央关于制定国民经济和社会发展第卡 一个五年规划的建议}提出划分主体功能区的要求， 《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要}明确 将国士空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和 禁止开发四类主体功能区，并对不同的功能区实施 不同的区域政策。主体功能区是主体功能区划的结 果，对主体功能区进行科学规划、制定科学政策、实 施科学管理，既是区域发展对科学发展观的响应，也 是统筹区域协调发展战略在空间上的落实。 一、主体功能区的关系内涵 1 主体功能与非主体功能的关系 区域是指根据一定的目的和原则而划定的地表 的一定范围的空间，是因自然、经济和社会等方面的 内聚力而历史奠定，并具有相对独立的结构，能够独 立发挥功能的整体(魏后凯，2ω6)。一个区域往往具 有发展经济、维护生态、保护遗存等多种功能，而主 导功能是立足区域资源环境承载能力、现有开发密 度和发展潜力，在统筹考虑区域生态环境、人口分 布、经济布局、国土利用和城镇化格局在宏观环境中 所承担的任务而确立的功能。优化开发区的主体功 能是率先发展，以带动更大区域发展，参与更高层次 的区域竞争;重点开发区的主体功能是加快发展，要 尽快成为人口、城市、产业集中区:限制开发区的主 体功能是有效保护生态环境，发挥在全国或较大区 域施圈中的生态安全作用;禁止开发区的主体功能 是优先保护生态环境，属于依法设立的各类自然保 护区。但是区域自身还存在非主体功能，并且某些非 主体功能对区域内部的发展起到不可或缺的作用。 如在优化开发区中也一样存在着承担生态服务功能 的开敞区或自然保护区，这些生态服务区在优化开 发区中则需要限制开发甚至是禁止开发。所以，在区 域发展中不能因为主体功能的定位而无视非主导功 能的作用，而且某些非主导功能在低层级的区域空 间中还可能成为主体功能，如国家层面的限制开发 区中，可能在省域层面或市域层面的主体功能区划 中存在一寇空间尺度的重点开发区(如区域中心城 市，港口城市等)。所以，在主体功能区划中要正确处 理主体功能与非主体功能的关系。在区域人口政策、 产业政策、财政政策、土地政策等制定上，既要立足 于主体功能，又应该给非主体功能留下弹性空间。 2主体功能区划与地理区划的关系 地理区划是根据区域地表的相似性和差异性， 划分出具有某种均质特征的空间单元，以探讨不同 空间尺度区域单元内自然、经济、社会等要素相互作 用而表征出集合效应特征的形成、发展及其之间 的分化组合和相互关联演化规律，它主要包括行政 区划、自然区划、经济区划、生态区~J、综合区划等。 与地理区划相比，主体功能区划有着自身的独特性z (1)多元综合性。主体功能区划要兼顾自然、经济、社 会等各个方面，既要反映发展现状，也要反映发展潜 力和发展限制;既要遵循经济规律，也要遵循自然规 4本主为国靠自蝇科学基金项目 和国幸社岳科学基金嚼目 (06BJW58)峙中间研究成果。 -46- 律;既要统筹人口分布、经济发展、国土利用和城镇化 格局，也要统筹生态建设与环境保护。 (2)空间地域性。 主体功能区划的形成和功能区发展的基础是区域，作 为-种空间单元类型，地域性是其重要的特点;注重区 域和空间内涵是主体功能区从概念走向实践的需要; 主体功能形成和功能区发展需要注重区域内部-致性 和区间差异性。 (3)主体功能性。主体功能区划强调通 过主体功能的确定、塑造和强化，推进区域合理分工， 统筹区域发展。 (4)尺度依赖性。空间尺度依赖性要求 主体功能区划在不同层次的空间尺度展开时，主体功 能确定要与相应的空间范围和层次相匹配、相协调，实 现上下互动，并在一体发展中协调局部利益和整体利 益、总体发展租非均衡发展。 (5)政策管理性。主体功能 定位可以规范地方政府行为，促进科学行政、民主行政 和依法行政，提高区域政策的有效性和针对性，实现产 业政策区域化和区域政策产业化。 3.不同空闹层级之间的关系 层级性是空间区划的共同特征，体现了空间区 划的系统性与尺度依赖性。不同行政层级的主体功 能区体现了政府对主体功能区