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设施农用地用地规范化管理问题探讨 设施农用地对农业产业结构调整、农民增产增收、加快农村经济发展起到了积极作用，设施农用地迅速发展，经营范围多元化、规模化、产业化，也面临着各种矛盾和复杂问题。在农业产业结构调整过程中，有关部门对设施农业一般不立项，相关部门很少介入管理，应按规定审批的没有审批，导致设施农用地处于自发状态，借设施农业名义建厂房、车间、甚至圈地、建别墅等违法用地占地行为时有发生，形成了大量的违法占地。因而采取有效措施加强和规范农村设施农用地用地管理，势在必行。 一、设施农用地的界定 依据《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007），设施农用地是指：直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。 设施农用地具体分为畜禽养殖、水产养殖、农林种植、农村村居生产设施及农产品集中存储晾晒等四大类用地。以设施农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区，涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、中高档展销等用地，不属于设施农用地范围，确需建设的，必须符合土地利用规划，依法办理建设用地审批手续。设施农用地不需要办理建设用地审批手续，但应当履行相应的批准手续，到国土资源部门办理用地备案手续。 二、设施农用地用地不规范存在的主要问题 一是选址随意、未批先建时有发生。在新一轮土地利用总体规划修编时，有的乡镇、村没有合理安排设施农用地规划区，致使设施农用地规划缺位。在设施农用地选址时，图上查、坡里找，虽然区位合适，却不符合土地利用总体规划；符合土地利用总体规划，又受区位、交通、电力、水源等必要条件的制约，为违法占地埋下了隐患。有些单位或个人认为“国家鼓励和支持发展设施农业，设施农用地没有严格的规定”，不管是基本农田还是一般耕地，只要自己觉得合适，未经依法审批，就在自己承包地里或是其他集体所有的土地上乱圈乱建。尤其是养殖的特殊性，一旦养起了畜禽，处理起来有不小的难度。 二是土地用途随意改变。面对用地指标紧张、征地费用较高这一实际情况，有些单位或个人瞒天过海，打着产业结构调整或养殖的幌子，圈占土地搞水泥预制块加工等不需要较大厂房的非农业项目；有的干脆建房当作住宅，把原来村里边环境差、破旧的住房闲置在哪里；还有的名义上申请了养殖，实际在哪里圈院垒墙，“囤积土地”；诸多情况在没有按照规定办理农用地转用审批手续的情况下，建成了永久性建筑，形成了事实上的非农业建设用地。 三是停止种植、养殖等未能复耕。一些过去从事种植、养殖的企业和个人，由于各种原因已停止了种植、养殖，但仍在那里居住或是植树放物。这些人大多数和村委会签定了时间较长的使用土地合同，有些还没有到期，有些到期也不复耕。有的养殖户，虽然办理了设施农用地备案手续，但畜禽年存栏数量远远不符合规模化养殖标准，形成“生活、管理、养殖、仓储”于一体，造成土地闲置和浪费。 四是地面硬化面积过大，土地复垦成难题。按照规定，设施农用地需签订土地复垦协议，建设的建(构)筑物属于临时性的，按农用地管理，用地备案期满自行拆除，不需办理农用地转用审批手续。但在现实中，设施农用地普遍存在地面硬化的问题，不需要硬化的地方也被硬化了，硬化面积严重超标，土地耕作层遭到严重破坏，给日后复垦带来极大困难，既使能够恢复耕种，付出的代价也是巨大的。 五是日常监管不力，设施农用地成为建设用地、采矿用地。一些地方，在申请批准时为设施农用地，但是由于疏于监管，时间不长，变成了企业厂房。“远看是设施农业、近看是工厂”，这种现象在一些地方已是屡见不鲜。在砂石资源及矿产资源丰富的地区，有的不法分子和村干部勾结，以建设设施农用地为名，从事砂石或矿产资源开采，非法获取暴利，扰乱了矿业权市场。这些行为都对国土资源保护形成威胁，而且给农业产业化发展带来不利影响。 六是为套取高额的拆迁补偿费，变相建设农业设施。随着我国工业化、城镇化进程的加快，征地拆迁补偿标准越来越高。在城乡结合部或工业园区，有些人打着养殖、种植的名义批取设施农用地、搞建设，建成后做样子或干脆闲置，等着项目占地时捞取好处，增加企业建设成本。 三、设施农用地用地规范化管理的措施 一是加强审批管理，切实加强设施农用地用途管制。在城镇规划区、国道、省道和县、乡级公路两侧一定范围内，应附规划行政主管部门的意见，严格限批；建议乡镇、村设立规模化养殖规划区，引导农民将养殖业向养殖规划区集中。另一方面，经营者严格按照设施农用地要求使用土地，不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设；严格控制附属设施用地规模，严禁以观光农业等为名乱占耕地。 二是严格管理，将设施农用地使用纳入土地巡查和卫片执法检查范围。严格依照国土资源部、农业部下发的《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》