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对网约车管理实施细则的三重审视 　　网约车对传统的出租车行业构或7竞争与挑战，但这是由于信息技术的发展所导致的薪旧服务模式之争。公共政策的制定者面对这一竞争，费心费力地试图让新旧模式和平共处，不仅会扼杀创新，而且会损害整体的社会福利 　　2016年10月8日，国庆长假后上班的第一天，北京、上海、深圳等城市的交通管理部门同时发布了网约车管理实施细则的草案，向社会公开征求意见。一石激起千层浪，这个文件迅速引爆了社会舆论。 　　草案中对网约车设置的各种严苛限制，不能让人体会到“互联网+”的时代精神，反而是另外一种意义上的“互联网枷”。这一规定如果正式施行，势必会为中国互联网产业的发展和创新套上一具沉重的枷锁。 　　面对这一完全出人意料的文件，社会各界迅速做出了回应。据媒体报道，10月12日，2016年全国大众创业万众创新活动周举办，在其中的中外创客座谈会上，腾讯总裁马化腾当面向国务院总理李克强提出，网约车不要一棒子打死，刚刚出台的网约车政策，希望能慎重，给缓冲时间，进一步调研。总理当即表示，这个问题听到了，基本原则是明确的，会要求有关城市进行研究。 　　既然总理已经指示有关城市对这个问题做进一步的研究。那么接下来的工作就是放下带有情绪化色彩的争论，理性地、实事求是地去审视北京、上海等城市发布的草案，究竟存在哪些层面上的问题，以及对这些问题如何予以改进。 　　此文中，笔者主要从北京交通委发布的实施细则草案（下称草案）的合法性，草案所设置的政策目标的合理性以及草案与中国当下社会经济体制改革方向的契合度，这三个角度来展开分析。 　　无法跨越合法性之门 　　在北京交通部门发布的草案中，针对网约车设置了户籍限制，要求在北京开网约车的司机必须具有北京市户口；必要时实行政府指导价；对车轴距以及排气量下限进行了限制；顺风车需要本地牌照；独立软件每日每车使用不得超过两次。 　　各界对于这些规定的合法性提出广泛质疑。以户籍限制为例，草案的规定涉嫌违反《宪法》第33条关于公民在法律面前人人平等的原则，直接违反《行政许可法》第15条的规定：“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”而且这一限制明显构成就业歧视，有悖于《就业促进法》第25条关于消除就业歧视的规定。草案中关于车型和排气量的规定，违反国务院34号文《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》中关于“不得设置不合理和歧视性的准入条件，不得限制外地商品、服务进入本地市场”的规定。 　　带有这些问题的草案，如果不能正视自身存在的合法性缺陷，强行实施，势必会引发一系列连锁的后果。受此规定影响的企业和个人，必然会拿起法律的武器来捍卫自己的合法权益。2015年5月1日开始施行的修订后的《行政诉讼法》第53条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”同时该法第64条规定：“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。” 　　如果北京市交通委不希望自己制定的规范性文件在嗣后的行政诉讼中被认定为不合法，那么就必须事前自行做好合法性审查工作。随着党的十八届四中全会将依法治国明确为基本战略，如何控制和约束行政机关在制定规则时的任性，受到越来越多的关注。除了在《行政诉讼法》修订中明确了对规范性文件可以进行合法性审查之外，上文提到的国务院34号文，也明确规定对未进行公平竞争审查或者违反公平竞争审查标准出台政策措施，以及不及时纠正相关政策措施的地方政府和部门，有关部门依法查实后要作出严肃处理。对失职渎职等需要追究有关人员党纪政纪责任的，要及时将有关情况移送纪检监察机关。 　　面对这些可能的法律层面上的后果，草案的草拟者必须本着尊重法治的精神，对社会各界针对草案中的规定在合法性方面提出的批评意见，进行系统梳理，认真评估，并且做出有针对性的修改。唯有如此，才能顺利迈过合法性之门。 　　合理性存疑的政策目标 　　草案的起草者也试图为自己的规定进行辩护。据说对网约车司机进行户籍限制，是服务于限制首都人口规模这一宏观政策目标，而对车型进行限制，是为了促进网约车与出租车的差异化发展。但这些辩解都受到强有力的质疑。 　　关于北京、上海这样的城市，其人口规模是否已经过大，是否需要采取各种措施来限制其人口增长或者进行所谓的人口分流，已经有科学