森林采伐限额管理制度能否起到保护森林资源的作用.docVIP

PAGE  PAGE 22 森林采伐限额管理制度能否起到保护森林资源的作用 　　摘要森林采伐限额管理制度已在我国实行30余年，其能否实现森林资源的永续增长是一个悬而未决且具有重要意义的理论命题。为此，本文在对森林采伐限额管理制度进行制度变迁分析的基础上，以其在1991年和2001年的制度改革为自然实验依据，通过精确断点回归模型估计出森林采伐限额管理制度变迁各阶段对森林资源的保护作用。研究结果表明：新中国成立以后我国森林采伐管制经历了“无管制”、“全面管制”、“分类管制”等三个阶段，政府管制强度总体呈现递增趋势。断点回归结果显示森林采伐限额管理制度的全面实施以及2001年的分类管制改革对有林地面积和森林蓄积量的影响均不显著，可见，1991年森林采伐限额管理制度在全国层面实施并没能起到保护森林资源的作用，2001年后国家加大采伐管制力度，即在加强公益林采伐管制的前提下，不断增加公益林区划面积的做法可能会造成森林资源遭受更严重的破坏。究其原因，主要是森林经营者在生存压力或经济激励下可采取“滥砍滥伐”或“俘获”政府等方式突破现有管制，政府一味的加大管制力度反而会进一步刺激森林经营者“超额”采伐行为。本文同时发现，自1991年以来我国有林地面积、活立木蓄积量大幅度的增加主要归功于重点工程造林项目在全国层面的实施。基于此，认为国家应在限额总量不变的前提下，弱化政府对采伐许可等管理制度的管制力度，并大力发展林区替代产业，降低森林经营者的山林依赖度，以期从本源上解决森林采伐限额管理制度失灵问题。 　　关键词采伐管理制度；采伐限额制度；森林资源；管制强度；断点回归 　　中图分类号F326.20文献标识码A文章编号1002-2104（2016）07-0128-09doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.07.016 　　在经历大跃进以及文化大革命运动以后，至20世纪70年代末我国森林资源及生态环境遭受严重破坏[1]，为内化森林产品生产负外部性，实现森林资源的更优配置，国家在《森林法》和《森林法实施条例》中依据“用材林的消耗量必须低于生长量”及“合理经营、永续利用”原则确立了森???采伐限额管理制度（Forest Logging Quota Management System，以下简称FLQMS）[2]，并且将其作为长期性制度实施至今。然而，FLQMS实施以来不断受到各界的质疑和批评，其争论的焦点在于FLQMS能否实现森林资源的永续增长[3]。众学者通过对比FLQMS实施以来的历次森林资源清查数据发现，森林覆盖率、有林地面积及森林蓄积量从第四次清查不断上涨。因此认为FLQMS在保护森林资源中起到重要作用[4]。但上述结论既没能控制住上世纪90年代初开始实行的林业重点工程造林项目，更没对全国普遍存在的盗伐滥伐现象给出合理解释[3]，因此科学性较弱。Xu等[5]则开创性地运用固定效用模型在控制住各省造林面积后，定量分析出FLQMS并不能对国有林区的森林资源增长率的提高起到积极作用。Jiang 等[6]运用1980至2004年75个国有林企业森林资源数据进一步证实FLQMS的改革对国有林区的森林资源保护作用并不明显。对于集体林区而言，张英等[7]对288个村级数据进行定量分析后同样发现，FLQMS并未起到保护森林蓄积量的作用，甚至可能阻碍森林资源的长期增长。Ellis[8]对自然保护区内森林禁限伐政策进行案例对比研究发现，较之于非保护区，保护区的森林退化程度基本一致，甚至更为严重，即保护区内禁限伐政策不能起到保护森林资源的作用。 　　上述研究一定程度上揭示出FLQMS对森林资源的保护作用，尤其是从国有林区、集体林区以及自然保护区等多个视角对我国FLQMS与森林资源的保护关系进行详尽的探讨，这为评价FLQMS绩效提供了极有价值的线索和实证依据。然而总结上述文献仍有两点值得我们进一步思考：其一，已有研究多忽略了FLQMS在模型中的内生性问题，因而估计结果可能是有偏的。虽已有学者尝试以滞后项作为工具变量或采用村级数据以保证制度外生性，但制度测度困难等原因使上述方法的有效性较弱；其二，现有研究重点关注的是集体林权改革后或天保工程实施后FLQMS对森林资源的保护作用，此种静态研究方法无法反映出FLQMS变迁的动态绩效，也无法为FLQMS的深化改革提供更多经验证据。对于政策变化比较迅速的林业领域而言，人们往往更关心的不是某种制度的“截面”如何，而是该制度的“截面”将如何发生变化。为了克服模型参数估计可能存在的内生性问题，并考察FLQMS变迁对森林资源的动态影响，本文在对FLQMS进行历史变迁阶段分析的基础上，以制度各阶段时间点为断点采用多断点回归（Regression Discontinuity）来估计FLQMS