国土资源开发利用中的政府环境管制与环境权研究余振国中国国土资源经济研究院北京101149.docVIP

PAGE  PAGE 20 国土资源开发利用中的政府环境管制与环境权研究 余振国 （中国国土资源经济研究院 北京 101149） 摘要：国土资源与国土自然环境是不可分的，国土资源开发利用必然会影响国土自然环境，国土自然环境复杂性、稀缺性、公共性质、排他性产权建立和界定的难度决定了其保护和管理非常难，本文分析了国土资源开发利用中环境问题的体制根源，研究了国土自然环境的市场配置、政府管制和环境权益制度的功能、内涵、体系和适宜条件。 关键词：国土自然环境，国土资源开发利用，政府环境管制，环境权益制度 国土资源与国土自然环境（土地生态环境、地质环境、矿山环境、海洋生态环境）是不可分的，国土资源开发、利用、加工转化及其废弃物处置等各个过程无疑都会对国土自然环境质量和功能体系造成影响。所以，解决好国土资源开发利用管理、国土资源产权体系建设和加强国土资源开发利用权益市场化配置过程中的国土自然环境的政府管制及国土自然环境权益运作和保障问题显得尤为必要。 一、政府国土自然环境管制与国土资源开发利用及其权益配置 1．国土资源开发利用中政府环境管制的必要性 国土资源不仅仅是可资开发利用的经济物质，作为环境要素的物质载体或空间体现，它还是生态环境系统的组成部分。国土自然环境与国土资源之间有许多交叉或重复的领域，处于自然系统中的国土资源担负着自然环境的功能，国土自然环境要素中很多部分又可以被看成国土资源。因此，国土资源开发利用必然会影响国土自然环境，引发很多环境问题，开发利用国土资源对国土自然环境的破坏可能还是灾难性的、难以恢复治理的。国土资源开发利用过程，一方面可能过量掠夺其环境资源、过度扰动其自然状态，造成国土资源的自然环境功能退化、破坏，另一方面，在国土资源开发中产生的很多不能利用的物质、能量，如果不妥当处理或者善加利用，任其进入自然环境，必然造成环境的污染破坏。如，土地资源的被开发为耕地、园地会引起土地沙化、土地盐碱化、生物物种和生态系统多样性降低；土地资源被用作城市建设用地，会改变地质地貌景观、引起地面沉降、破坏自然生态系统的平衡；矿产资源的开发利用会引起矿山地质灾害、破坏矿区地质地貌遗迹景观、污染水土、产生粉尘和有毒有害气体；海洋资源的开发利用会引起赤潮、海水污染、海洋生态系统恶化等。事实上，很多国土资源本身就是环境要素的构成主体之一，如湿地、林地、湖泊水面、地下水、地貌景观，对它们的取用和消耗本身就会改变天然环境质量状况。 因此，要想切实保护和提高国土资源所负载的环境效能，就必须对国土资源开发利用行为的环境影响进行管制，使国土资源开发利用者在开发利用国土资源时，还必须保障国土自然环境目标的实现。即，使开发利用者在对国土资源所特有的性质、含量、分布、存在状态的影响和扰动要尽可能保持、或者无损于自然环境的完整与和谐，尽可能维持生态平衡和地质环境的稳定与优良等。无疑，这种管制本身可能会限制，甚至阻碍国土资源开发利用的经济效能的实现和提高，是不受理性的国土资源开发利用者的欢迎的，所以，政府的管制还必须以政府的强制力为基础建立一套科学的、有效的管制体系。 2．国土资源开发利用权益市场化配置中缺乏有效的环境管制体系是导致国土资源开发中环境问题日益严重的体制根源 目前，我国国土资源法律法规体系及其市场化管理制度，以国土资源作为物质资料的物质生产关系为核心，主要调整的是国土资源权属关系、资源管理关系以及经济关系，而没有调整国土资源开发经济行为与环境效应之间关系的有效机制。 自从我国确定了社会主义市场经济体系的建设目标后，对于国土资源的开发利用逐渐建立了符合市场经济运行机制要求的现代产权制度体系，在保障宪法所规定的国土资源国家所有权的同时，实行了国土资源开发利用权的有偿出让和转让制度。如，建立了比较科学的城市国有土地使用权、农地承包经营权、探矿权、采矿权和海域使用权的出让、转让制度。国土资源开发利用管理中这些现代产权制度的建立，充分发挥了市场机制在国土资源开发利用权益配置上的优势，确实提高了资源的利用效率。但是，目前的国土资源权益的市场化配置制度主要规制的是如何开发、增值、分配、储备、利用国土资源，以便最大限度地发挥其经济效能。至于通过什么样的、与国土资源开发利用制度体系所配套的国土自然环境市场体系、权益保障体系和政府规制来更好地维护和改善国土资源所负载的环境效能，则常常被国土资源开发利用制度设计所忽视。 在具体的国土资源使（利）用权益出让、转让及其产权保障或褫夺的法律文件中也没有对环境权益进行明确的、具体的、清晰的界定，即使是注意到这一问题的地方和部门，在相关出让、转让的协议或在国土资源使用权益登记时，也只是进行一些空洞的、模糊的、自由裁量空间很大的，根本无法切实保障环境权益的规定。 也就是说，在进行国土资源开发利用与市场化制度设计和