实施存款保险制度对银行业监管工作的影响.docVIP

PAGE  PAGE 7 实施存款保险制度对银行业监管工作的影响 　　2015年5月1日，《存款保险条例》（以下简称《条例》）正式实施，标志着我国银行监管体制改革又迈出重要一步。《条例》赋予存款保险基金管理机构（以下简称“存款保险机构”）较为全面的监管职能，对未来银行监管工作产生深远影响。 　　存款保险机构被赋予监管权的背景分析 　　按照监管职能大小划分，各国存款保险机构可以分为“付款箱”型、“成本最小化”型和“风险最小化”型。其中，“风险最小化”型存款保险机构的监管职能和权限最为宽泛，而“付款箱”型存款保险机构基本不具备监管职能。前者以美国FDIC（联邦存款保险公司）为代表，其不仅负责对存款人进行理赔和机构破产处置，还肩负对特定机构（州立非联储体系银行）的主监管者职能。 　　理论上，在制度层面赋予存款保险??构监管职权可以和已有的银行监管部门在一定程度上形成“监管竞争”格局，有利于促进监管部门积极有效履职，提高监管规范性和透明度，防止出现监管真空和监管宽容问题，从而有效保护存款人利益。但从国际经验看，只有在一部分银行没有其他部门进行监管并可能产生监管真空的情况下，存款保险机构才会被赋予对特定银行的监管权（如FDIC）。 　　通过对《条例》的研读我们可以发现，《条例》赋予存款保险机构较为宽泛的监管权（包括规则制定权、非现场评估权、现场核查权、审慎监管措施执行权和破产银行处置权等），这种制度安排反映出社会对我国银行业及银行监管工作两方面“担忧”：一是对利率市场化改革后我国中小商业银行发展前景的担忧，既担心会有一批城商行、农商行和村镇银行在激烈的市场竞争中破产倒闭，又担心新建民营银行经营稳健性和可持续性，希望通过存款保险机构的事前和事中监管维护金融稳定;二是对现有银行监管机构的效能并不充分放心，认为银行监管部门监管偏“软”，在一些重大案件风险隐患的处置上难以杜绝“不愿管、不敢管”现象，对现有银行监管工作有效性存在疑问。 　　实施存款保险制度对现有银行监管体制的影响 　　赋予存款保险机构监管权，促进其与现有监管部门形成有益的“监管竞争”，从而健全我国金融安全网提高监管效能，是《条例》出台后社会各界希望看到的良性互动局面。但实施存款保险制度对现有银行监管体制的影响应当受到足够重视。 　　监管边界不清可能降低监管权威。《条例》赋予存款保险机构多项监管职责，但与监管机构在类似职责方面的履职边界仍然模糊。例如，《条例》规定存款保险机构可以制定风险差别费率。根据国际经验，风险差别费率通常与银行监管评级结果挂钩，若监管评级结果不被认可，将对监管权威性及差别费率制定的科学性造成负面影响。 　　存款保险机构或在县域地区成为基层银行监管的主力军。目前，我国数千家城商行和农村中小金融机构主要分布在广大基层县域地区，当地银行监管力量相对薄弱，而目前代行存款保险职能的部门在县域地区拥有大量分支机构和较为充裕的人员及预算安排，将在一定程度上替代基层监管部门的职能。 　　导致高风险存款机构处置过程复杂化。理论界有观点认为，为避免因偿付存款造成基金损失，存款保险机构更倾向于要求实施再贷款等救助措施，而不希望高风险存款机构清算退市。而一旦救助无效，可能贻误破产清算时机带来更大损失，并会因增加基础货币投放干扰正常货币政策。 　　可能造成多头监管引致监管成本上升。与美联储和美国货币监理署（OCC）仅承担部分联邦注册银行的监管不同，我国银行监管部门职责范围已经覆盖全部存款类金融机构，如与存款保险机构在监管职责上不能明晰边界、有效协调，客观上容易形成多头监管局面，造成监管成本上升。 　　发达国家协调银行监管与存款保险的经验值得借鉴 　　银行监管机构与存款保险机构间职责划分清楚，保持沟通协调通畅，是有效降低监管成本、提高监管效能的必然要求。经过多年发展，西方发达国家的银行监管机构同存款保险机构间已经形成了较为成熟和稳定的协作关系，一些做法值得我国借鉴。 　　合理确定职责边界 　　明确监管范围。如，美国FDIC与FRS、OCC虽然单从监管职责上看几乎全部重叠，但三者各自监管的机构却并不相同。其中，OCC负责监管联邦注册银行（国民银行）、FRS监管州注册联储成员银行，FDIC监管州注册非联储成员银行。FDIC对联储成员银行虽负有辅助监管职责，但并不能替代OCC和FRS的监管意见和结论，从而避免了监管职责重叠。 　　明确检查对象。国外多数存款保险机构将检查或调查对象严格限定为有破产隐患的投保机构。如，韩国《存款人保护法》规定，存款保险公司独自调查或派员参与监管部门检查的投保机构，须受到丧失清偿能力威胁;美国《多德-弗兰克法案》虽授予FDIC对系统重要性金融机构的备份检查权，但明确规定该权力不得对经营稳健的机构行使。 　　明确划定监