第三届泛珠三的角区域城市规划院院长论坛3_5和谐城市与和谐规划——试论城乡规划从技术支撑向制度设计的角色.pdf

和谐城市与和谐规划 ——试论城乡规划从技术支撑向制度设计的角色转换 丁睿 成都市规划设计研究院 1.引言 ? 城乡规划的制度的基本框架包括基本规划体制和机制。城乡规划 法律体系所确定的基本规划体制就是“一级政府，一级事权”，基本 规划机制就是规划的“制定（修改）、实施、监督”三个环节。 ? 自党的十六届四中全会提出“构建社会主义和谐社会” 以来，在城 市规划领域也提出了“和谐规划”的目标。 ? 和谐规划不仅应具有和谐的规划目标，也应具有和谐的规划过 程。但在实践中 ，工作方向往往目标清晰，而过程模糊；工作思 路往往侧重于设定目标，而忽视设定过程。 ? 城乡规划的工作理念和工作手段的转变，导致了城乡规划制度设 计的地位日益凸显。 2.城乡规划的转变 （1）城乡规划工作理念的转变 —实证主义的传统工作理念 城乡规划受科学研究的实证主义影响十分深远。实证主义倡导发现知识依靠归 纳法，检验理论运用“假设—演绎”的模式，这种求知和检验理论的模式为科学研究 提供了理论基石和研究程序。 —传统工作理念的转变 但城市这样的复杂开放巨系统，并不是简单系统的线性放大。在认识到实证主 义的缺陷后，城市研究和城乡规划呈现出众多不同的视角，传统城乡规划工作方法 转变的趋势十分明显，城乡规划工作理念的转变，导致城乡规划的定量的“核心技 术”不复存在，进而导致以技术支撑为核心的传统城乡规划无法满足“过程和谐”。 （2）城乡规划的工作手段的转变 —以配置空间资源为主要工作手段的规划传统 传统的规划工作者可以简单的分为两类，建筑学背景的、以设计为主要手段的规 划工作者追往往求对空间美的塑造，地理学（尤其是城市地理学和计量地理学）背景 的、以统计分析为主要手段的规划工作者往往追求空间秩序的科学性，他们的共同之 处就是以自我为中心配置空间资源。 —转向以协调空间利益为工作手段 自《物权法》施行后，城乡规划将由配置空间资源转为协调空间利益。虽然新出 台的《城乡规划法》加强了对普通民众的利益保护，但从制度层面还没有保障其能与 政府和市场的力量抗衡。因此现行的基本规划制度框架在面对纷繁复杂的实际规划事 务时，无法满足规划过程和谐的要求，城乡规划的核心将从技术支撑转向制度设计。 3.城乡规划制度设计的几个可能方向 （1）体制设计 —基本规划体制就是“一级政府，一级事权” ， —规划事权的法律主体进一步划分为三个部分： 9 城乡规划制定及修改的法律主体为各级人民政府及其城乡规划主管部门 9 城乡规划实施的法律主体为地方各级人民政府 9 监督的法律主体为县级以上人民政府及其城乡规划主管部门和本级人民代 表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会 —在现行体制下，表面上城乡规划主管部门“决策、执行、监 督”一把抓，实际上是领导决策、多头执行、无人监督。 1）决策主体及规划委员会的作用 —在城市规划中，规划委员会的职能主要是审议各类法定规划，虽然 规划委员会仅定位为规划决策的议事机构，但在实际上承担了规划决策的 作用，而城乡规划主管部门在规划决策中更多的是扮演了组织者的角色。 —在村庄规划中，其决策的法律主体应为村民会议及村民代表会议， 但我国农村经济社会发展水平差异巨大，发展相对落后的村庄缺乏科学决 策的所需的技术水平。 2）监督主体及人大的作用 —我国的城乡规划监督主体由各级人民政府及其城乡规划主管部门和 本级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会两部分组成。 —在新实施的《城乡规划法》中，人大在规划决策的中作用被弱化 了，就更应强化其规划监督的作用。 —人大行使其立法监督职能，其监督对象为同级人民政府，监督内容 为城乡规划的编制和实施，其监督方式为同级人民政府向本级人大常委会 或者乡、镇人民代表大会报告，但其科学、严肃行使