流域环境保护中的中央地方关系.docVIP

　　流域环境保护中的中央地方关系 流域环境保护中的中央地方关系 摘要：流域环境保护事关中华民族的基本生存，也是中央与地方关系调节的重要领域。中央有义务规定流域统一的环保标准及其地方实施义务，并通过司法诉讼等机制让地方义务落到实处。由于地方选民是流域环境污染首当其冲的受害者，所以流域环境保护首先要依靠地方选举制度的力量，让地方行政执法直接对当地选民负责，从源头上遏制企业的污染行为。在此基础上，中央通过行政和司法监督纠正流域环境污染的外部效应.L.，迫使地方政府对其管辖范围内的环境执法负责。只有这样，中国才能遏制流域生态环境不断恶化的趋势。 　　关键词：中央与地方关系；流域环境保护；地方自治 　　中图分类号：D922.68姻、刑事立法等事项划入中央政府的专有立法权中；英国和法国的地方政府法也有各自不同的规定。 　　由此可见，笼统的全国地方分界尚不能提供充分的分权指南，因为从理论上识别与界定全国性和地方性往往是困难的。工人的工资和工时标准一般被认为是地方性事务，但各地标准可能对整个国家的贸易产生重大影响，从而影响一国的整体经济发展；一种物品的生产环节在地方完成，其消费却是全国性的。一个地方的居民自然是当地环境污染首当其冲的受害者，但二氧化碳排放导致的温室效应根本没有地域边界；更何况一个地方的环境不仅仅由当地居民独享，还由过路者或外地游客分享。因此，界定中央和地方权限还必须考虑分权制度的实际功能。一般认为，中央监管的重要功能在于消除地方外部性（externality）及其产生的囚徒困境（Prisoners Dilemma）。一旦特定调控对象存在外部性，如流域环境污染并不局限于特定的省或州，那么局限于特定地区的民主政治过程一般不能有效治理这种外部性。在缺乏中央统一规制的情况下，上游地区的选民没有动机去治理其给下游地区带来的污染，下游地区则无法通过民主选举迫使上游地区的政府采取有效防治措施。如果地区甲无法控制.L.流经本地的空气或水污染，而本地环境质量和居民健康的改善并不足以弥补本地的环保投入，那么无论相邻地区乙采取严格??是宽松的环保措施，地区甲都会选择放任污染；同样，地区乙也不会有动机去选择成本高昂的防治措施。相反，各地为了吸引企业、增加税源，很可能争先恐后降低环保标准，从而都自觉或不自觉地加入了放任污染的底线竞赛（Race to Bottom）并深陷相互污染的囚徒困境之中。在这种情况下，唯有中央统一的环保规制才能有效解脱地方囚徒困境和底线竞赛压力。 　既然中央与地方分权的最终目的是实现有效的国家治理，国家治理的效率就决定了中央与地方的立法分权。首先，有些事务之所以留给地方处理，是因为地方的需要是多样的，中央的一刀切政策可能使这种多样化的需要得不到尊重；然而，某些事务虽然具有地方性，但并不具有多样性，由地方各自处理这些事务可能增加不必要的重复成本，因而需要中央政府统一管理。有些事务之所以留给地方处理，还因为地方政府更熟悉地方的需要，中央对一些地方性事务了解很少；但如果某些地方性事务的信息是中央政府更容易掌握的，如中央政府更容易组织科研力量集中研究某种污染物的危害程度，那么这些地方性事务就更适合由中央政府统一管理。其次，民主责任原则也是一个值得考虑的方面。按照这一原则，政府层次越高、管辖地区越大、选民人数越多，民主监督的效力就越低。地方政府由于更贴近民众，可以更有效地受到地方选民的监督，因而更适合处理地方性事务。但是，如果地方民主缺位、地方官员不受地方民众监督，那么有些地方性事务就需要中央政府统一处理，中央可通过增加执法投入和行政问责等手段切实贯彻中央的政策。最后，无论哪个层级的立法和执法，都必须在相应层次上具备相对完善的民主政治过程。中央之所以有意愿制定立法保护全国性公共利益并有效执法，是因为全国性的周期性选举保证了中央官员对全国选民负责；地方之所以有意愿制定立法保护当地公共利益并有效执法，是因为当地的周期性选举能保证地方官员对地方选民负责。然而，对于中央立法、地方执法模式，民主政治过程未必能保证地方官员有效实施保护全国性公共利益的中央立法。如果地方官员由地方选举产生、对地方选民负责，那么中央官员并不能简单命令地方执行中央法律，而地方选民乐得任由地方政府以伤害其他区域的方式保护地方利益。例如，上游地区的政府任由上游企业排污、损害下游人民的利益，从而将上游治污成本转嫁给下游人民，而下游地区的选民却无法通过选举对上游地区的政府产生压力。在这种情况下，中央有必要通过合理设计的司法机制迫使地方政府忠实执行中央立法。 　　由于环境污染的流动性和外部性，环境保护通常被认为是全国性公共利益的范例，因而要求中央立法干预。例如，为了防范地方规制的囚徒困境和底线竞赛，美国联邦早在20世纪六七十年代就制定了《清洁空气法》和《清洁水资源法》等重