乡村治理：行政化还是自治化？——对乡村基层政权建设的一项政治学理论的思考.docVIP

　　乡村治理：行政化还是自治化？——对乡村基层政权建设的一项政治学理论的思考 [ 内容 提要] 行政化还是自治化？这是 目前 学界关于乡村治理在体制安排上的一个主要分歧。行政化与自治化有没有本质的区分？其背后共同的内涵是什么？本文通过 分析 行政化与自治化背后的 理论 逻辑以及在市场条件和 现代 社会 中行政化与自治化的真实内涵，认为：“市场条件下的行政化”和“现代社会中的自治化”其本质取向和内在要求是一致的；在现代社会，精英自治和村民自治虽然称谓各异，但有其共通性。有必要超越行政化与自治化的二元对立，也有必要跳出精英自治和村民自治的表象分歧。自治化和民主化是今后乡村治理 发展 的方向。在具体进行 政治 设计时必须深刻认识 中国 国情。 [关键词] 乡村治理 行政化 自治化 基层政权建设 目前学界关于乡村基层政权建设主要有两种主张：一是行政化；二是自治化。行政化主张将基层政权的触角直接伸入到村一级，强化乡村基层政权；自治化主张在乡村实行自治。根据自治内涵的不同又可区分出两种观点：村自治和村民自治。村自治主张乡村自治应是地方自治，自治主体为乡村精英；村民自治主张在宪政性分权的基础上通过村民直接选举代表进行自治。二者主要区别在于地方权威的产生，村自治认为在乡村构筑起一个精英阶层承担起自治功能是顺利实现自治的关键，而村民自治认为自治权威的来源只能是广大乡村的村民。1 本文试图对行政化和自治化主张背后的理论逻辑进行梳理，整理出各自的优缺点，从理论和实践两个维度加以评述，最后得出笔者的观点。 一、 行政化主张的理论逻辑 主张行政化的论者一般都是循着现代化的理论逻辑来进行论述的。 现代化理论认为，后发现代化的国家由于特殊的 历史 背景以及面临特殊的发展 问题 ，要求有特殊的推动现代化的条件和能力。后发国家实现现代化必须具备两方面能力：一是在现代化开始阶段要有强有力的资源提取和社会动员能力；2 二是现代化启动后在整个现代化过程中，具有控制社会、保持稳定的能力3。因为在现代化过程中，一方面，由于社会重新整合，容易造成不稳定；另一方面，根据发展的内在要求，稳定又是一个必不可少的前提条件。因此，无论是提取资源、社会动员的能力还是控制社会、保持稳定的能力在客观上都要求一个权威型的领导和组织。于是，国家政权建设从理论和实践上都成为一个合乎逻辑的选择。国家政权建设是以国家权威为中心的动员体系、权利界定体系、组织体系、 法律 责任和整合地位的现代“建设”。它是近代民族国家形成的一个核心，既反映了早发现代化国家（如英、法等）在近代兴起的一个历史过程，也是后发现代化国家在现代化进程中追求的一个目标。国家政权建设不仅包括权力扩张、组织建设和财政汲取能力的发展，更重要的是要建立起一套现代权威和权利体系。它是“一场现代社会革命，随着革命的到来，贵族和城市精英的局部控制权被取代，民众的归属认同从旧的政治单位中脱离出来，建立起他们归属民族国家的一系列新原则，即公民和现代国家的关系。”4 基层政权建设是国家政权建设紧密相连的一环和必不可少的组成部分。它力图提高基层权威的效率，使其既能有效治理社会，同时又能完成国家赋予的任务，从而为基层社会提供新的稳定秩序。由于中国特殊的国情，乡村基层政权是整个社会组织机制的基础，乡村基层政权建设成为决定中国社会稳定与否、能否顺利实现现代化的重要环节。正是循此现代化的逻辑，一些学者认为有必要坚固基层，将行政化体制贯彻至基层乡村。5 概括起来，主张在乡村实行行政化的论者认为行政化至少可以起到以下作用：1）有利于强化对基层的控制；2）有利于以非市场化的手段迅速汲取资源；3）按照有一种观点，强有力的地方政府有利于推动地方 经济 的发展（关于这一点事实上还很值得商榷）。持反对意见者认为，行政化不易克服的弊端是：1）容易控制过死，造成“局部地方专制主义”6；2）行政成本过高，往往是财政提取与行政支出不平衡，容易导致“政权内卷化”7；3）从价值取向上来看，行政化一方面有悖于基层民主化、自治化的趋势，另一方面有碍于经济市场化、减少政府过多干预的趋向。 二、 自治化主张的理论逻辑 正是基于行政化取向可能带来的诸多弊端，一些学者主张在乡村实行自治，但源于不同的理论思路，有的主张精英自治，有的主张村民自治。 主张精英自治即村自治的学者主要从“国家-社会”的理论路径进行分析和论证。 “国家-社会”分析模式也称市民社会理论。该理论认为，政治现代化的实现不仅需要国家上层建筑的突破和变革，而且有赖于国家之外的一个自主社会的形成及其支持。市民社会可以被认为“既具有社会学和历史学的意图还具有道德和 哲学 的蕴含、既是指高度概括的结构又是指极为具体的结构、既是设域于国家与社会之间的三分观念又是置国家与社会