破解农村土地制度改革和两权抵押贷-省略-点的实践障碍与法律约束-江西视角-中国人.docVIP

J 金融与经济 2014.09 ournal of Finance and Economics 破解农村土地制度改革和两权抵押贷款试点的实践障碍与法律约束：江西视角 ■ 中国人民银行南昌中心支行课题组 江西省在大力推进农村土地制度改革和两权抵押贷款试点的过程中，遇到不少实践障碍和法律约束，主 要表现有确权登记难操作、流转机制不顺畅、抵押价值难确定、处置变现受约束、风险高企有顾虑，尤其是现有法律法规对农村土地承包经营权、农村宅基地和农村住房流转，以及两权抵押贷款业务的限制性约束更是成为农村土地制度改革推进的瓶颈制约，急需在制度设计和执行层面进行突破，在政策鼓励和引导方面加大力度。 [关键词] 农村土地制度；两权抵押；法律障碍 [中图分类号] F32 [文献标识码]A [文章编号]1006－169X（2014）09－0033－05 中国人民银行南昌中心支行课题组组长：郭云喜；成员：杜正琦，郭斐，黄琦华，钱正，徐峻，马静，陶静，谢 检发。 （江西南昌 330008） 2014 年以来，江西省推动农村土地制度改革政 组之间、农户之间土地的界限不明。 因事关农民个 策全面启动,1 月份，中共江西省委、江西省人民政府 人切身利益，加之历史、政策、人际、观念等主客观 联合下发《关于全面深化农村改革推动农业农村发 因素影响，存在地块不实、四至不清、面积不准、面 展升级的意见》（赣发[2014]1 号），确定了确权登记、 积不实等问题，矛盾隐患多。 三是调查不易。 由于农 鼓励流转和培育新型主体三步走的改革思路，并提 户大量外出务工，委托指界、签字一时难以找到合 出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包 适的受托人, 同时也存在因为担心调查工作不规范 经营权抵押、担保权能，鼓励农民以承包经营权入股 不细致、恐日后生纠纷而无人愿意受托的现象。 四 发展农业产业化经营”。 此后，江西省委、省政府又 是认识不清。 基层对两种确权模式存在模糊认识， 陆续出台了关于土地承包经营权确权登记颁证、流 政策界限不清楚，导致一些村组图省事、希望大面 转和加强农村住房建设管理的政策措施，江西农村 积简单地以确权确股不确地代替确权确地。 但目前 土地制度改革和两权抵押贷款试点工作得以快速 对确权确股不确地的具体做法没有一个明确的规 推进，但在实践过程中也遇到一些困难和法律障碍。 程，确股范围、如何操作比较难以把握。 五是职责不 一、江西省推进农村土地制度改革和 “两权 ”质 明。 农户产权确认登记涉及部门多，办理手续复杂， 押贷款中遇到的实践障碍 所涉及的相关管理部门职责不明确，审批权限不清 （一）推 村土地制度改革中遇到的 和困 晰，确权登记操作制度严重缺失，导致农户产权的 确权登记工作进度非常缓慢、效率低下。 1. 确权登记工作难度大 ，影响因素复杂 。 一是 2. 农户流转土地缺乏积极性 ， 思想上存在顾 资料不全。 在清理二轮土地承包档案时， 大部分村 虑。 部分农户对土地流转政策有所误解，对土地的 找不到二轮土地承包资料，承包合同、承包经营权 所有权、承包权、经营权认识不深，认为承包权就是 证件遗失。 二是面积不准。 勘测绘图面积与二轮承 所有权，流转出去就是放弃了所有权，或者怕今后 包土地面积存在较大误差，航拍影像图模糊不清，村 土地政策调整， 流转后将来因要不回而失去承包 JRYJJ 33 金融与 2014.09  权， 缺少安全感。 部分农户小农经济意识仍然比较严重，怕担风险，小富则安，特别是 2006 年国家全面取消农业税后， 农民在获得土地承包经营权的同时，不用再缴纳农业税，还可以获得一定数量的农业补贴，导致“恋田”情结较为普遍，农民不愿对其土地进行流转而出现“惜转”现象。 3. 土地流转机制不完善 ，制约了有序流转 。 一 是流转程序不规范。 农村土地流转大多是农户间自发进行的，相当一部分仍然采用口头协议进行土地流转，并没有签订具有法律效力的合同来规范双方的权利和义务；有的虽然签订了合同，但存在手续不规范、条款不完备等不足，给以后的纠纷处理留下隐患， 也增加了土地流转的随意性和不稳定性。二是连片规模流转难。 江西属丘陵地带，山地面积多，不少地区地势不平且耕地分布比较分散，地块很难集中连片。 同时， 承包户种植的承包田来源于多个农户，协调整合难度较大，不方便管理和集中连片进行机械化作业， 生产经营成本较难控制，规 模效益不高，造成了一些农户承包地难以流转而抛荒。 三是流转市场不健全。 土地流转的市场机制、监 管机制尚不完善，大部分地区土地流转信息体系尚未建立起来，土地流转双方信息有效对接机制也未形成，土地资产的价值还不能得到合理评估，土地价值不能充分显现。 同时，缺乏