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都市圈化中的“三农”难题及其破解 　　 [摘 要]城市化是一国工业化和经济发展的必经途径和必然趋势。城市化的基本模式是都市圈化。在都市圈化的过程中，不可逾越的问题是非农化，包括：农地的非农化，即大量的农业用地将转化为非农用地；农民的非农化，即大量农业人口转入非农业产业部门；农村产业非农化，即传统农业向现代农业发展，由此产生都市圈化过程中的“三农”难题：被征地农民的权益保护、失地农民的就业转移、农业产业的结构调整。 　　 [关键词]都市圈化 农民土地权益保护 农民就业转移 农业产业结构调整 　　 〔中图分类号〕F30 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕 1000-7326（2007）07-0074-05 　　 　　城市化是一国工业化和经济发展的必经途径和必然趋势。关于中国城市化问题，重点是走一条什么样的城市化道路。 2005 年，中共十六届五中全会在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出：“促进城镇化健康发展。坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化”；“有条件的区域，以特大城市和大城市为龙头，通过统筹规划，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群”，这是理论界“都市圈化”主张的政策化。事实上，我国正在形成三大最主要的都市圈――长江三角洲都市圈、珠江三角洲都市圈和京津唐都市圈。与大城市相比，都市圈是一个以大城市为核心、大中城市有机结合、城市和乡村融为一体的城乡一体化的空间组织模式，它有助于避免“大城市病”的出现，维持人口―经济―生态三者之间的平衡，实现人口、资源和环境可持续发展的目标。在都市圈化的过程中，不可逾越的问题是非农化，包括：（１）农地的非农化，即大量的农业用地将转化为非农用地；（２）农民的非农化，即大量农业人口转入非农业产业部门；（３）农村产业非农化，即传统农业向现代农业发展，由此产生都市圈化过程中的“三农”难题：被征地农民的权益保护；失地农民的就业转移；农业产业结构调整。本文将对这三个难题进行初步分析并提出相应的破解对策。 　　 　　一、都市圈化中农民的土地权益保护 　　 　　土地对于农民而言具有三项基本的社会功能：就业、经济来源和社会保障。都市圈化的首要条件是用地，农地非农化的主要途径是征地，而在此过程中，农民应有的土地权益受到严重损害，分析其原因，根源是在土地产权主体模糊的情况下，市场化流转机制发育不足。 　　 　　（一）问题成因 　　我国实行的是土地公有制，包括国有和农民集体所有。《土地管理法》第43条规定，除兴办乡镇企业、村民建设住宅或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经批准可使用农民集体所有的土地外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。在这种情况下，城市化需要的大量的建设用地主要通过征用农民集体土地来提供，这是我国都市圈化过程中大量征地、农民权益被严重侵犯的根本成因。就我国集体土地制度而言，根据我国《民法通则》第74 条和《土地管理法》第10 条的规定，集体土地所有权主体是农民集体，而农民集体有乡（镇）、村和村内（村小组）三种情形，集体所有的土地由农村经济组织或者村民委员会或者村民小组经营管理。这在实践中导致集体土地的经营管理权旁落到村民委员会，甚至村民委员会在事实上成为了集体土地的所有者，造成了集体土地所有权主体的虚置，在征地程序上，农民无论是作为使用者还是作为所有者，都完全处于被动地位，从征地的认定，到补偿费的确定、分配和劳动力的安置等，都是政府和有关部门说了算，农民无法以独立权利主体的地位参与到征用协商谈判中来。[1] 　　就土地管理者而言，我国各级地方政府既是国土资源（包括集体土地）的宏观管理者，又是国有土地所有权的实际行使者，具有所有者和管理者双重职能，政府作为“经济人”，其行为具有政治利益最大化和经济利益最大化的双重目标，往往把经营城市等同于出让土地，借“公共利益”之名，对城市郊区土地大肆征用，但又缺乏合理补偿和劳动力转移措施，农民权益受到严重侵犯，严重影响社会稳定和城市化的顺利进行。 　　就土地征用补偿而言，目前的土地征用补偿标准测算办法不够科学合理。依据《土地管理法》，我国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，这种测算办法对农民缺乏说服力。第一，以产值作为征地补偿标准不尽合理。现在的城郊农村，农业已不是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业，土地产出价值已完全不是普通的粮食或蔬菜价值可比，以传统农业产值为依据的土地征用价格必然是偏低的。第二，征地补偿标准未包含土地的增值部分。农地一经征用，其用途的改变通常会