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中国失业保障研究报告 中国社科院社会政策研究中心 唐 钧 王 婴 90年代末，中国政府和中国社会乃至国际社会都被中国城市中突如其来的数以千万计的“失业洪水”和“下岗洪水”所震撼。因此，在学术界，就业或失业问题成为学者们关注的热点。中国科学院的胡鞍钢研究员把就业问题列为21世纪初中国面临的最大问题。 北京大学的厉以宁教授最近在谈到中国加入WTO的问题时，也把就业的压力看成是一大挑战。 近年来，我们中国社会科学院社会政策研究中心给予了失业保障问题更多的关注。围绕着这个棘手的社会问题，我们收集了大量的文献资料；参加了政府各部门，如劳动与社会保障部、民政部、国务院体改办、国务院发展研究中心等举办的与失业问题和失业保障相关的各种研讨会；在一些大中城市，如北京、上海、天津、沈阳、兰州、重庆、大连、南京、西宁、蚌埠等地，我们与当地的有关政府部门进行了座谈，并深入到基层社区和失业、下岗职工家庭进行个案访谈；逐渐地，我们对中国当前的失业、下岗问题有了一个比较清晰的了解，同时也形成了一个立足于基层的、较为全面并具有整合意义的失业保障政策方案。 为了将我们的调查、思考以及最后的研究结论和政策建议清晰地表述出来，在本报告中，我们将顺着以下的思路展开我们的论述： 1．当前中国失业、下岗问题的基本状况； 2．“三条保障线”政策措施的缺失； 3．基础—整合的失业保障方案。 一．当前中国失业、下岗问题的基本状况 虽然近年来失业、下岗问题已经引起政府的格外重视，上上下下、大会小会都在研究、讨论相应的对策；在学术领域，对这个问题感兴趣的机构和学者们也都将它列为研究重点，出版和发表了不少具有真知卓见的著作；新闻媒介也拿出了一定的篇幅来记录和描述事态的发展及大力宣传相关的政策。但是，由于种种众所周知的原因，要将中国当前面临的失业、下岗问题作一个清晰的描述，仍然并非易事。 90年代以来的失业、下岗问题，主要涉及到4个社会群体：1．失业人员；2．下岗人员；3．“待岗”人员；4．流动进城的农民工中的失业人员。 关于第四个群体，因为现行政策基本上还没有将他们纳入保障的范围，而且在可以预见的将来他们也没有可能被纳入。因此，就失业问题而言，他们基本上还在政府和学术界的视野之外，关于这一群体宏观的资料和数据目前还很缺乏，他们的流动性和工作的不稳定性又常常使调查难以实施。所以这个群体的问题将作为一个特殊问题另立课题。在本报告中，主要涉及前三个社会群体。以下，我们分而述之： ㈠．“失业人员”群体的形成过程与现状 从90年代初开始，劳动部门（劳动与社会保障部门）和统计部门就对“登记失业人员”作出调查统计，分别以“登记失业人员数”和“登记失业率”这两个指标公诸于世。（见表1和图1a、图1b） 表1：城镇登记失业人员状况（1985年—2000年上半年） 年份 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 城镇登记失业人数 239 264 276 296 377 383 352 364 登记失业率 1.8% 2.0% 2.0% 2.0% 2.6% 2.5% 2.3% 2.3% 年份 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 城镇登记失业人数 420 476 520 553 570 571 575 565 登记失业率 2.6% 2.8% 2.9% 3.0% 3.1% 3.1% 3.1% 3.0% 资料来源：《中国统计年鉴》，1996—1999年，国家统计局，中国统计信息网。《劳动和社会保障事业发展统计公报》，1999年，劳动和社会保障部、国家统计局；《2000年上半年劳动和社会保障情况统计报告》，劳动和社会保障部、国家统计局，劳动与社会保障部政府网。 图1a：登记失业人数（1985年—2000年上半年） 图1b：登记失业率（1985年—2000年上半年） 从以上的表和图中我们可以看出，1985年以来，中国的登记失业人数和登记失业率逐渐攀升。这与从80年代中期开始的城市经济体制改革进程的关系是正相关的，随着国有企业改革的不断深入，失业群体的规模也在逐渐扩大。在这个发展过程中，出现了三个台阶： 第一个台阶是1986年，这一年颁布了《破产法》和《国营企业实行劳动合同制暂行规定》、《国营企业辞退违纪职工暂行规定》、《国营企业职工待业保险暂行条例》，国营企业职工的大锅饭、铁饭碗开始被打破，于是失业率上升了0.2个百分点，冲破了2%的关口，此后接着是一段平缓期。 第二个台阶是1989年，前一年，国务院发布了《全民所有制企业承包经营责任制暂行条例》，这项法规将全民所有制企业的经营权和所有权分开，开始了自主经营、自负盈亏、搞活全民所有制企业的改革探索，于是失业率又猛升0.6个百分点，突破了2.5%的关口，此后又回落