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基于农民认知的土地整理监管共治式建构 　　摘 要：强化农民参与以构建共治式土地整理监管是改善相关政府治理活动的必要举措，农民认知程度的高低往往决定了其参与监管所需参与能力的水平。可通过对样本地区农民相关认知状况进行访谈式问卷调查，从便于农民参与监管的目标导向出发，来研究监管主体、监管责任主体、农民参与监管相关法律规范可能的设定途径，进而有针对性地厘清我国土地整理监管制度可行的构建方向。应基于农民对土地整理监管主体、监管责任主体和参与监管的认知状况，分别设定专门监管和多方参与监管规范、阶段性监管中的差异化责任主体规范、参与模式和参与保障规范 关键词：土地整理监管；农民认知；监管主体；监管责任主体；参与监管 中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）04-0056-06 引 言 土地整理作为“一种以未利用地和低效耕地为对象的土地整治活动”[1]，其监管则是在“科学的监管体系”[2]下“依据土地整理立法保障机制中相关法律规范进行的监管”[3]。近年来学界相关附带性研究主要涉及土地利用规划监管[4]、土地市场地价监管[5]、土地储备投资信托基金监管[6]、土地市场监管机构[7]、土地监管模式与制度创新[8]等方面。也有部分学者从“构建监管制度体系”[9]“重视财务验收监管”[10]“加强行业全面监管”[11]等对策式分析角度展开了土地整理监管的专门研究。但相关研究均未就作为土地整理监管制度建构之核心范畴的监管主体、监管责任主体、参与监管问题展开整全性[12]分析，有必要选择合适的目标导向来系统解析相关制度建构问题 在土地整理监管领域践行“政府治理、社会治理法治化的基本立场”[13]指引下，社会各方面参与政府治理、推进多层次多领域依法治理，具体到土地整理监管上则应显现为：政府以外的其他土地整理权利人即“作为所有权人的农村集体经济组织、作为投资收益权人的营利性社会组织和作为承包经营权人的农民”[3]对土地整理监管活动的参与。其中，农民对土地整理监管活动的参与是让其确信“土地整理监管是一种推动实现土地利益分配正义化的活动”[14]之重要手段。故而强化农民参与，以构建共治式土地整理监管是改善相关政府治理活动的必要举措。则不妨在强化公众参与以改善社会管理水平[15]的大背景下，基于农民认知的视角，从便于农民参与土地整理监管的目标导向出发，来探明监管主体、监管责任主体、农民参与监管相关法律规范可能的设定途径，进而有针对性地厘清相关监管制度可行的构建方向。为了分析农民的相关认知状况，本文从我国东中西部18省（自治区、直辖市）选取了116个县（区、市、旗）作为抽样调研区域，所涉数据资料来自课题组于2014年初组织西南大学法学院5名硕士研究生、106名本科生对上述样本地区所做的访谈式问卷调查。共以户为单位，发放问卷2 467份，收回有效问卷1 907份 一、 设定监管主体规范 （一）农民对相关监管主体的认知状况 当问及“您是否知道国土资源行政部门下设有土地整治中心这样一个专门负责土地整理工作的事业单位”时，回答“知道”的有615人，占32.25%；回答“不知道”的有1 292人，占67.75%。当问及“您是否知道目前土地整理监管工作主要由国土资源行政部门授权所属土地整治中心来进行”时，回答“知道”的有529人，占27.74%；回答“不知道”的有1 378人，占72.26%。可见多数农民对当前土地整理监管职能部门缺乏必要认知，有7成左右的受访者不知道“土地整治中心”这样一个事业单位的存在，更勿论知悉国土资源行政部门与“土地整治中心”在土地整理监管中的职责分界了 当问及“您觉得有没有必要在各级国土资源行政部门下设专门的土地整治中心来进行土地整理监管”时，回答“没有必要，国土资源行政部门本身就是负责国土资源监管的，不必再单设专门机构”的有308人，占16.15%；回答“无所谓，谁来监管不重要，关键是监管执法的力度与实效”的有543人，占28.47%；回答“有必要，特别是开展土地整理活动较多的地方更要设”的有1 056人，占55.38%。可见多数农民希望根据土地整理活动具体情况来进行土地整理专门监管，并有近3成受访者更看重“监管力度与实效” 当问及“您希望我国的土地整理监管怎样来进行”时，回答“国土资源行政部门独立完成监管”的有260人，占13.63%；回答“国土资源行政部门独立实施监管，农民等土地整理权利人参与监管”的有385人，占20.19%；回答“国土资源行政部门为主要监管部门，财政部门、审计部门、纪检监察部门为辅助监管部门”的有441人，占23.13%；回答”国土资源行政部门与财政部门、审计部门、纪检监察部门合作实施监管，农民等土地整理权利人参与监管”的有821人