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0808.城市规划角色转变下的旧城改造规划策略研究1 潘悦 刘媛 洪亮平 摘要：相比辉煌的城市新区建设成就，多年来中国大多数城市的旧城改造与建设仍未走出困境，矛盾 重重。究其原因，除政策、法规、制度缺陷等问题之外，城市规划作为旧城改造的主要载体和实施纲领， 其角色错位、规划理论和方法落后应该是造成旧城改造矛盾重重、难以实施的重要原因。本文通过分析旧 城改造中城市规划角色错位带来的不利影响及其角色错位原因，对国外旧城改造中经典城市规划理论的研 究得到启示，从城市规划的“角色正位”入手将“交往规划”和“合作规划”的理论与方法引入我国旧城 改造规划之中，归纳国内学者对旧城改造方面的研究成果及总结国内外典型旧城改造项目的经验，作为我 国旧城改造中规划角色内涵转变的基础，使城市规划作为一种相关利益者博弈的平台。根据城市规划的“公 共服务”与“公共政策”双重角色正位，提出应对其角色作用的旧城改造规划对策。 关键词：旧城改造，公共服务，公共政策，公众参与 1 旧城改造中城市规划的现实角色及其影响 1.1 城市规划角色错位下的旧城改造困境 旧城改造不仅关乎城镇经济和建设发展，更成为人民群众十分关心的社会问题。城市规 划作为旧城改造的主要载体和实施纲领，城市规划的角色定位直接影响旧城改造规划是否公 平和科学合理，同时关系到旧城改造的成败、社会稳定与和谐社会建设。 现实背景下旧城改造中的城市规划依然站在自身的专业视角，扮演着为政府谋求短期土 地价值利益和投资建设主体经济效益的角色，缺乏考虑居民的居住与就业等需求，由此对旧 城改造项目的实施造成诸多不利影响。比如，城市规划对改造项目的建设资金来源及其主体 利益诉求判断不明确，导致改造项目一般局限于黄金地段开发，其余地块改造热情较小，割 裂了全市旧城改造的整体性，影响其功能协调。中心区位的开发强度过大，导致中心区居住 空心化，甚至侵占城市公用设施用地，基础设施及交通容量超负荷运转，使得旧城生态环境 更进一步恶化。受土地财政的短期利益诱导，多数政府采取大拆大建的改造模式，缺乏整体 规划以及与周边区域协调的考虑，丧失了城市个性与特色。旧城改造项目对地块内中低收入 人群补偿机制不到位，出现“驱贫引富”局面，居住与就业空间被置换到中心区外，原社区 1 基于国家社科基金项目“旧城改造中的城市规划’角色错位’及改进对策研究”（项目编号：11BGL100） 结构解体，社会结构面临调整。 1.2 旧城改造中的城市规划角色错位分析 随着中国城市可利用建设用地资源的紧缺和“科学发展观”对城市集约发展的要求，我 国大多数城市的开发建设逐步由“外围扩张式”模式转向“新区与旧城”协同发展模式。然 而，中国普遍性的旧城改造工作是在政府寻求“土地财政”收入，提升城市形象的原动力下 推进地。政府作为土地剩余价值的受益方往往注重近期的“一次性”土地收入，将旧城改造 过程中政府需要承担的建设维护责任与相关费用延迟到远期落实。投资建设主体关注旧城改 造项目投入与产出的“一次性”经济效益，政府与投资建设主体的“一次性”收益最大化则 侵占了原地居民的权利与补偿费用，忽略了旧城改造过程中涉及的复杂社会问题与城市历史 文化保护。 究其原因，赵燕青从制度经济学角度指出，外国政府扮演的是“物业公司”的角色，政 府只为旧城改造中涉及的各权属方提供服务工作，不能强制“侵占”财产所有人的物权。在 中国城市中，政府与居民扮演的是“房东与租客” 的角色，中国的土地是国有的，居民对 于土地只有使用权，没有所有权，可以轻易的处理掉手上的使用权到别处安居。而旧城改造 的建设主体扮演了“房东”的“合伙人”角色，旧城改造项目犹如为房东的房产增值，则房 东应该为“合伙人”提供便利，城市规划即属于提供便利的工具手段之一。同时，“房东” 需要制约“合伙人”的行为，不然其不当行为不仅不会为房产增值，反而减少了“房产”的 产权价值，因为没有了“租客”，房东的产权也失去了意义。 城市规划作为协调城市相关利益者的技术工具，探讨旧城改造中城市规划角色错位的原 因，首先应该研究其服务对象主体，即“房东、合伙人与租客”的诉求。其中，政府侧重于 地块改造后的最优化综合价值与地区持续发展力，投资建设主体侧重于改造项目的经济交换 价值，而居民关注的是改造与补偿后的使用价值。三者之间，投资主体才是旧城改造项目推 进的核心。城市规划一直以自诩站在维护居民公共利益，保护城市历史文化遗产的角度，却 忽略了旧城改造项目的主体。中国城市处于“增量经济”背景下，城市规划应该主动应对与