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公众参与和我国法治变革的动力模式 来源：市政府法制办 日期：2010-04-08 王锡锌 　　三十年法制改革的动力，从整体上看来自于自上而下的政府推动。在法制改革的初期阶段，这种政府主导、自上而下的动力模式有其现实合理性。但从法制变革，特别是行政法治改革语境看，自上而下动力模式在逻辑上和现实上也有明显的局限，存在着动力衰减的现实可能性。为了使法治改革在秩序和变革的平衡中获得可持续的发展动力，应当逐渐引入自下而上的推动力模式。 　　一、自上而下模式：现实合理性及其局限 　　应当承认，政府主导、自上而下的改革动力模式，在改革初始阶段上具有相当的有效性。首先，由于政府拥有集中的权威来推行改革，因而在一定程度上可以破除改革初始阶段的各种阻力，有效启动改革的进程；第二，政府拥有强大的社会动员能力和组织能力，可以使改革在较短时间内取得明显效果，产生“时间短、见效快”的效应，而这种效应反过来又可以成为进一步推进改革的正当性资源；第三，由政府主导来推行的改革，本身可以被视为政府对社会观念的“松绑”，这可以激活社会公众的创新能力。因此政府主导的改革过程也是一个观念的教育和自我教育过程；第四，政府主导的模式可以使改革的顺序、步骤和进程得到有效控制，从而有助于缓解改革和社会稳定之间的紧张，助成新旧秩序的平缓交替；最后，通过政府权威主导的改革，将会使在利益重新分配过程中所产生的利益恶性竞争或冲突得到有效抑制或协调。 　　但是也不可否认，政府主导、自上而下的权威主义改革模式和路径，存在着一系列内在问题，特别是改革过程中的政府多重角色之间的紧张关系以及手段与目标之间的紧张关系。 　　第一，政府主导模式带来了政府与市场之间的紧张关系。在市场化改革中，政府的权威和资源配置能力，始终是推进经济体制改革和市场化的主要动力；但市场化本身就要求将原来为政府所拥有的权力和功能逐步转移到市场。从逻辑上看，这一方面意味着改革的推动力会随着改革的进行而衰减；另一方面也意味着随着改革不断深入政府与市场的角色冲突将递增。 　　第二，政府作为改革的主导者、参与者和秩序维护者多重身份之间的紧张关系。政府作为改革主导者角色，必须公平、中立，但因为政府本身又是改革的参与者，在改革中涉及巨大利益，比如国有企业、政府投资等，因此当改革将影响其自身利益时，政府是否有可能保持中立和公正呢？当改革所带来的新秩序将不利于政府自身利益时，政府所主导的改革是否可能避重就轻、“绕道而行”？在理论上，政府的中立性和公正性将受到质疑。角色错位和利益冲突的公众想象，将影响政府作为改革推动者的权威性。 　　第三，政府主导，特别是中央政府主导的改革进程，有可能增加改革的“错误成本”。这主要是因为改革者在决策和行动过程中，因为一味强调自上而下的整齐划一，可能忽视来自地方、市场和社会公众的现实需求。假如决策和行动主要是在一个比较封闭的系统中进行，行动者将面临信息和知识的匮乏，决策和行动将面临更高的错误成本。 　　政府主导的自上而下改革模式，在改革的进程中，作为一种推动改革的“初始推动力”具有不可替代的意义。特别是在中国当前各种社会参与机制很不完善、利益主体发育很不平衡、各种体制转型刚刚开始的阶段，由政府通过公共权威来启动改革的阀门，具有现实的必要性和必然性。但是，如果将政府主导、自上而下推动作为改革的唯一推动力，将导致改革进程中严重的“动力匮乏”；特别是在“政府再造”的政府职能改革和法治政府建设领域，将面临逻辑上和实践中的困难，可能使改革陷入停滞。 　　二、自下而上动力模式和公众参与的制度建设 　　自下而上的动力模式作为法治改革新的推动力模式，源自政府主导模式所面临的动力衰竭、改革持续推进提供动力的不足。因此，公众参与法律制度建设的目标是最大限度地促使公众作为新的法律改革的动力来源。作为对于公众参与面临现实挑战的回应，公众参与制度的完善需要在以下三个层面展开。 　　（一）公众参与的基础性制度 　　基础性制度是保障公众进行有效制度化参与的前提，是公众参与法律改革的先决条件。理论分析和实践观察表明，“基础性制度”至少包括以下两方面：政府开放和社会组织化。 　　第一，政府开放。政府开放既包括政府静态的信息公开，也包括政府动态的过程公开。在特定利益主体和公众对于法律改革过程的参与中，参与者对于信息的拥有和控制，是富于意义的参与活动的基础。参与者对于自身利益的认知能力、沟通和学习能力、根据目标而对手段进行选择的能力、以及组织能力，在很大程度上都取决于参与者对信息的拥有。首先，在现代社会，面对错综复杂的利益关系，如果公众缺乏必要的信息，就很难界定和认知自身利益，也就难以判定变革对自身利益的影响，这将抑制其参与积极性，甚至在事实上剥夺公众参与法制改革的权利。其次，在公众对其利益具有清楚认知的情形下，他们是否