从结构变革到功能再造政府灾害管理体制变迁的网络分析.pdfVIP

钮坠啦胃，fi:毒害蟹聘》公共安全 doi: 10. 3782/j. issn. 1006 - 0863.2016.0 1. 23 从结构变革到功能再造: 政府灾害管理体制变迁的网络分析* 陶鹏 [摘 要]中国应急管理体制改革是后非典时代制度建设的重要内容。本文聚焦中国灾害管理体制 变迁，从结构和功能双重维度对中央和地方政府灾害管理体制演变展开分析，通过对政府制度 文件的内容分析，采取社会网络分析方法，勾勒中央与典型省份的灾害管理体制网络形态，并 对组织间的结构与功能关系数据进行分析处理。研究发现:政府灾害管理体制变迁的突出特 点是地方政府体制结构创新，结构变革虽部分缓解原有体制在协调与权威困境，仍未摆脱以应 急响应功能为主导的体制设计，阻滞了结构变革效应的发挥。在灾害治理语境下，本文基于体 制改革协同、灾害治理转型以及政府应急办定位层面，对灾害管理体制结构与功能的顶层设计 提出相关政策建议。 [关键词]灾害管理;体制变迁;结构;功能;网络分析 [中图分类号]∞35 [文献标识码] A [文章编号] 1006 -0863 (2016 )01 -0134 -05 总以及灾时应急事务指挥协调。应急管理学界已基本 一、问题的提出 从2∞3 年非典事件到 2014 年云南鲁甸地震 形成全过程、全灾种的综合应急管理共识，但仍需解决 的十余年，历经多次灾难考验的中国应急管理体系，在 在应急管理实践领域的认知分歧与实施困境。灾害危 宏观制度框架建设层面初步形成全灾种综合应对体 机事件的现实挑战暴露出当前应急管理体系的运作与 制，政府应急管理职能被各级政府所重视并嵌壤在政 认知缺陷，新时期政府应急管理体制改革将从组织规 府部门体系之中。随着灾害危机管理的全灾种与全过 模突生型增长阶段走向体系优化调整阶段。 中国应急管理改革的体制增量即是政府应急管理 程理念的兴起，使传统灾害管理、应急管理、风险管理 的理论边界模糊，加之我国转型期面临的风险复杂性 办公室和应急管理相关议事协调机构的设置，中央与 与不确定性挑战，在现实与理论双重驱动之下，政府应 地方政府应急管理体系变革亦主要从此二方面展开， 急管理功能边界亦被模糊化并形成对政府应急管理职 在中央政府层面基本形成了委员会/指挥部-应急 能的两种理解趋向。一是应急管理应当具备全灾种、 办为架构的应急管理体制，地方参照此基本架构并结 全过程特征，风险消减与风险准备亦应成为政府应急 合本地特点建立类似体系，同时，地方政府由实际工作 管理制度的重要内容，风险管理与整备工作可能超出 需要进行了地方应急管理体系变革，最具典型意义的 现有政府应急办职能所设定的值守应急、信息汇总和 是应急管理委员会的设立。地方政府应急管理创新 综合协调，发挥运转枢纽作用基本目标，政府应急管 突破了应急管理体系上下同构的基本模式，而组织结 理体制改革应朝向实体综合职能部门发展。二是应急 构变革是否带来了政府应急管理职能真正优化以及如 管理应当限定于应急响应层面，强调突发事件信息汇 何转化地方体制创新经验乃是值得探究的关键问题。 *基金项目:国家社会科学基金重大项目社会管理创新与社会体制改革研究(编号: 11ZD028 ) ;国家自然科学基金重点项 目新时期中国特色应急管理体系的顶层设计和模式重构(编号:91224仪沟)