中国社会政策支出的配置机制和流向结构.pdfVIP

广东社会科学 ２０１６ 年第２ 期 * 顾 昕 孟天广 ［ ］ 随着总体水平的逐渐提高， 中国社会支出的配置机制和配置结构也逐渐发生了改变。 从 配置机制上看， 中国社会支出出现了两阶段结构性转变： 第一阶段， 在二十世纪九十年代， 社会保险 发展起来， 但社会救助体系停滞不前， 使社会安全网出现了漏洞； 第二阶段， 进入二十一世纪之后， 社会救助体系重新受到重视。 从配置结果来看， 社会保护支出增长迅猛是中国社会支出结构性转变的 最显著之处； 社会保护的发展并非与市场机制的成熟相对立， 而是一种同释放市场力量相辅相成的国 家行动。 中国的经验同样表明， 以忽视社会保护为主要特征的东亚生产主义福利模式， 在全球化和市 场化的进程中不可避免地发生转型。 中国同亚洲发展中国家的共同之处， 在于医疗卫生领域中公共支 出的比重偏低， 这对于正在快速走向老龄化的中国来说， 尤其是一个不容忽视的结构性缺陷。 ［］ 社会支出 配置机制 普惠主义 选择主义 社会保护 福利体制 ［］ Ｃ９１６ ［］ Ａ ［］ １０００ -１１４Ｘ （２０１６） ０２ -０１７４ -１１ 中国公共财政长期被诟病的一大结构性问题， 是社会政策诸领域中的政府支出， 即国际文献 ① 通称的 “社会支出” （ｓｏｃｉａｌｓｐｅｎｄｉｎｇ）， 占公共支出总额的比重偏低 。 然而， 这种现象自２００５ 年以来有了实质性的改变。 到２０１３ 年， 中国国民生产总值 （ＧＤＰ） 中用于社会支出的份额达到 １３.２％， 比２００４ 年的８.３％高出５９.０％， 比１９９０ 年的５.３％高出１４９.１％。 从社会支出的总体规 模上看， 尽管依然不能与经济发达国家相比， 但中国已经接近韩国的水平， 在金砖五国中也处于 ② 较高的水平， 在东亚-东南亚发展中国家中也名列前茅 。 除了总体规模， 社会支出的结构值得进一步加以考察， 这涉及到两个基本问题： 一是配置机 制 （ｔｈｅｍｅｃｈａｎｉｓｍｓｏｆａｌｌｏｃａｔｉｏｎ）， 即以何种方式将社会支出递送给受益者； 二是配置结构 （ｔｈｅ ｓｔｒｕｃｔｕｒｅｏｆａｌｌｏｃａｔｉｏｎ），即社会支出花在了哪些社会项目（ｓｏｃｉａｌｐｒｏｇｒａｍｓ）或社会部门（ｓｏｃｉａｌ *本文是北京大学、 复旦大学、 吉林大学、 中山大学、 财政部财政科学研究所国家治理协同创新中心的研 究成果； 国家社科基金重大项目 “ 中国特色现代社会福利制度框架设计研究” （项目号１５ＺＤＡ０５０） 的阶段性成 果。 １７４ ｓｅｃｔｏｒｓ）。 配置机制与配置结构的不同， 一方面呈现出社会发展的不同治理模式， 另一方面也发 映了政府对于社会发展的不同施政理念。 毫无疑问， 对社会支出的配置情况进行深入分析， 不仅 关涉到社会政策研究中的许多学术性问题， 而且对于国家治理体系在社会发展领域中的改革与创 新， 具有重要的现实意义。 、 ： 社会支出结构性分析的第一个方面是考察配置机制。 对配置机制的分析有很多种， 这取决于 如何对社会支出的方式进行分类。 依照一种国际文献中通行的分类方式， 社会支出的配置方式以 及相应的社会项目可分为三种： （１） 普惠型 （ｕｎｉｖｅｒｓａｌｐｒｏｇｒａｍｓ）； （２） 家计调查型 （ｍｅａｎｓ- ｔｅｓｔｅｄｐｒｏｇｒａｍｓ）； （３） 社会保险 （ｓｏｃｉａｌｉｎｓｕｒａｎｃｅｐｒｏｇｒａｍｓ）。 在这三种配置机制中， 社会支出的 受益人分别通过三种不同的路径获得给付： （１） 公民权路径， 即公民均有平等的权利获取相应 的国家福利， 有时这种路径也向外籍合法居民开放； （２） 家计调查型路径， 即符合特定资格审 查标准 （一般是家庭收入和资产） 的公民才有权获取相应的公共救助； （３） 保险参保路径， 即 只有参保者才能获取相应的保险给付③ 。 “普惠型社会项目”， 例如国民养老金、 公共教育、 全民公费医疗、 儿童抚养金或抚养金等， 旨在为所有国民提供一种平等的福利， 无关乎受益者的收入水平。 有学者将这类项目形象地称为 ④ “地板型福利” 。 这类社会项目的实施自