公共行政改革与行政法学范式的转变论文.docVIP

　　公共行政改革与行政法学范式的转变论文 .freelinistration）与私行政（privateadministration）都是属于行政（administration）的范畴。而对于“行政”，人们从不同的角度赋予它不同的含义。有的从“三权分立”的角度来理解行政，认为“行政”是指与立法、司法并立的“三权”之一的部分。有的从政治与行政分离的角度来解释行政.freelarketfailure）。并指出在自由放任的经济中必然会产生有效需求的不足。既然“看不见的手”不能有效地对市场经济进行调节， 那么就应当让政府担当起调节供求关系的责任。6国家应当积极地干预经济，扩大政府职能，刺激投资和消费。随着国家对经济干预的日益增强，政府职能迅速扩张，政府权力大为膨胀，政府管理模式由“有限控制型”迅速转变为“全面控制型”，行政国家（administrativestate）7随之产生。在中国，因受前苏联的影响，加之国际国内的形势所决定，建国后很长时期，实行的是高度集中的计划体制，政府通过强制性手段对社会经济活动进行强控制，实行的是高度集中全面控制的政府管理模式，也属一种的行政国家。在行政国家，人们形成了一种观念，即国家事务和社会事务都由政府进行直接全权管理，“从摇蓝到坟墓”的所有事情都听命于政府，政府为了实现管理的目标，可以运用各种强制性手段。笔者称这种观念为国家行政的观念。它对行政法学研究有着重要影响。 （二）行政法学的基本范式 “研究的方法，有关什么是成问题的想法，何者应该包括在研究领域里，何者应该排除在外的标准”，科学史学者称之为范式的问题。8常规科学的本质特征是原则上认同基本理论范式或者框架，在基本范式方面的“认同”往往不是明示的。每一位学者在组织以及进行其研究时都视之为当然。对一个范式形成普遍的共识时，学者们就在这一框架的限制之内进行研究，探讨这一范式所隐含或者所表示的一揽子问题。9作为一门社会科学，行政法就是解决有关行政问题的法10.行政法学研究的行政只涉及公行政而不涉及私行政，因为行政法调整的只是公行政而不调整私行政。11尽管公行政包括国家行政和社会行政，但人们在国家行政观念的支配下，往往把行政法上所研究的行政仅限于国家行政，这样一来，行政法是关于公行政的法就演化为行政法是关于国家行政的法，并在此范式下来进行理论研究和制度设计。对此，我们可以作如下考察而窥见一斑： 1、行政的国家性。虽然在表述上略有不同，学者们基本上都将行政法调整对象的行政，看成是与国家有必然或特定联系的组织与管理活动，认为公共事务的管理权专属于国家，国家是管理公共事物的唯一主体。在解释行政的含义时，认为，“只有国家才有权进行行政活动”，“行政是国家的，只能由国家的行政机关即政府来依法进行。其他组织和个人只有在授权的情况下，才可能行使某些行政职能。”12“行政乃行政机关，本于行政职权，所为之一切行为”13“行政作为国家行政管理的一种活动，体现国家权力（行政权）的要求，它是权力因素和技术因素有机结合的动态过程”.14更有学者为了强调国家对公共事务管理的独占性，从历史发展的角度解释道：“只有国家出现以后才有行政，将来国家消亡了，行政也将自然消亡”15.既然行政是指国家行政机关对国家事务进行的组织与管理活动，则具有国家意志性和国家强制性的特征。 2、行政法律关系的不平等性。前苏联行政法学者瓦西林科夫认为，“行政法调整方法是以多数人的意志不平等为前提，一方当事人以自己的意志加于另一方当事人，使另一方的意志服从自己的意志。在国家管理机关和管理对象（企业、事业单位和组织）之间，国家管理机关和公民之间、上级管理机关和下级机关之间的相互关系均属这种情况。在行政法律关系中，一方当事人常常被赋予国家政权权限；它可以作出管理决定，可以对另一方当事人的行动实行国家监督，在法律规定的场合，可以对另一方适用强制措施”.16保加利亚行政法学者斯泰诺夫和安格洛夫指出：“在行政法律关系中的‘权力—服从’关系，或者确切地说，命令关系，仅仅表现为国家机关不依赖另外一方（公民或社会）的同意而作出决定，国家机关直接根据法律的规定行为。”17我国在改革开放前，在行政法领域，占主导地位的是管理论的观点，在行政法的指导思想中，在处理行政机关与行政相对人的关系上，强调命令和服从关系，强调二者的不平等地位，强调行政机关对行政相对人的优越的领导、管理和监督权力。这种思维惯性难以在短期内尽除，仍影响着众多行政法学者的思想认识，如认为行政法律关系的不对等性主要表现在两个方面：一是双方当事人所处的地位不平等。行政机关在行政法律关系中处于主导者、管理者和支配者的地位，而行政相对人在行政法律关系中则处于从属者、被管理者和被支配者的地位；二是行政法律关系中意思表示的不对等性。国家行政机关单方面的意思表示即可引起行政法