规范市县政府行为,控制非农用地供应总量.docVIP

　　　　 规范市县政府行为，控制非农用地供应总量 许 坚 （中国土地勘测规划院 北京 100035） 摘要：怎样才能有效地控制土地供应总量？本文认为，关键是规范市、县政府行为。 关键词：土地；供应；总量；控制；政府行为 　　土地管理什么问题最大？控制非农建设用地供应总量问题最大。不能有效地控制土地供应总量，保护耕地、规范土地市场就会成为空话；不能有效地控制土地供应总量，就不能使前几年虚热的土地市场走出困境；不能有效地控制土地供应总量，就不能适应党的十四届五中全会提出的经济增长方式的根本转变。怎样才能有效地控制土地供应总量？这是一个仁者见仁，智者见智的问题。笔者认为，关键是规范市、县政府行为。非农建设用地供应总量过大，虽有集体非农用地自发进入市场等原因存在，但主要是市、县政府行为不规范造成的。 　　目前，不少市、县政府把城市建设规模视为城市建设的第一目标，认为城市越大越好。广东番禺市，现在只有40平方公里，而规划为283平方公里。珠江三角洲城镇规划面积已达到土地总面积的86.4％。由于一味地追求“最大”，导致城市像“摊煎饼”似地不断向外扩展，占地越来越多。显然，市、县政府这种城市建设的指导思想若不改变，非农建设用地供应总量就会始终过大。 　　在社会经济发展过程中，规划起着龙头作用，对土地的利用具有约束性。目前不少市、县政府领导人为了避免规划对自己的约束，寻找种种借口拖延土地利用总体规划和城市发展规划的制定；或虽也制定一个规划，但不让它取得法律地位，政府领导人只用它来约束某些社会上的用地者，而自己却不受约束。另外，不少市、县政府领导人以年度用地计划来对付老百姓，而自己却借口改革计划体制，利用市场机制等等，不遵守年度用地计划，这都导致了非农建设用地供应总量过大。 　　市、县政府领导人越权批地是非农建设用地供应总量过大的直接原因。按《土地管理法》规定：占用3亩以下耕地由县一级政府批准，3亩至10亩由地区一级政府批准，10至1000亩由省一级政府批准，1000亩以上报国务院批准。可是目前县级政府越权批地几十亩、地级政府越权批地上百亩的是常事，甚至有的县级政府越权批地几百亩、地级政府越权批地上千亩。1992年至1994年间，海南省市、县政府越权批地278宗，11.9万亩，占同期依法批地总面积的77.7％；而成都市则审批土地总面积的84.2％属于越权批地。另有些市、县政府采用化整为零的手法批地，表面上未越权，实质上仍然是越权。土地审批权限是全国人大立法确立的，具有最高法律效力，有些地方权力机关将土地审批权层层下放是不合法的。因此，市、县政府按下放的审批权限批地，本质上仍然属于越权批地。福建省就是由于这种性质的越权批地，使得保持了四年的全省耕地用造总量平衡被打破，出现了耕地赤字。显然，如果不规范市、县政府越权批地的行为，非农业建设用地供应总量过大的问题就难以有效解决。 　　如果说某些市、县政府领导人突破规划、计划，越权批地的动机是为了把当地经济尽快搞上去，因而还有善良的一面的话，那么某些市、县政府领导人批关系地、批人情地在动机上就纯粹是为了个人私利，因而是一种腐败行为。按照有关规定，批租出去的土地，闲置不用的要收回。如果真正能够做到这一点，那么就基本上不会存在非农业建设用地供应总量过大的问题。因为实际存在的批出去的地都是在使用中的，没有闲置，说明土地的供给和需求是平衡的。批出去的土地大量闲置，才表现出土地供应量过大的问题。1995年是非农建设用地的大清理年。一年下来，清出的问题不少。据国家土地管理局调查统计，目前全国城市建设用地中因资金、项目不落实而闲置未用的，不下100万亩。海南省查出的违法批地11.9万亩中，闲置未用的达10.7万亩。有些地方批出的土地，三五年甚至十来年都用不完。江苏昆山市市长曾经说过：“我们昆山市批出去的地敢收回来，就是因为我们土地局的同志是干净的，我们这些人是干净的！”这话很有份量。许多闲置地收不回来的原因，不是市、县政府没有收回来的权力，而是某些政府领导人不干净，因而不敢去收，不好意思去收。 　　总之，我国农村集体非农用地是不能直接入市的，城市土地是国家的，非农业建设用地的初始供应，即一级市场上的土地供给实际上是一种政府行为。由于我国的非农业建设用地供给主要是由市、县政府在具体操作，因此，要控制住非农业建设用地的供应总量，主要还是要靠规范市、县政府行为。笔者认为，规范市、县政府行为的措施主要有： 　　1.提高市、县政府领导人的认识。一是让他们认识到城市并不是越大越好。城市盲目“求大”，一则国情不容城市规模膨胀，造成耕地不断被蚕食；二则大有大的难处。城市过大，会出现人口过密、车流过大、交通拥塞、环境恶化、难于管理等问题。“不求最大，但求最好。”大连市的思想很值得重视。二是提高他们对规划、计划的认识。土地利用总体