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传媒经济学 第七章 政府管制与传媒体制改革 第一节 传媒政府管制 一，市场失灵和政府管制 政府对传媒进行管制的目的是确保传媒喉舌功能的发挥和纠正市场失灵。 市场失灵是指市场存在着垄断或不完全竞争，使其并不总是产生最有效的结果；市场行为的外部性（个人或厂商的行为直接影响到他人，给他人带来收益或损害，却没有得到相应报酬或支付赔偿的现象）可能产生负面的外溢效果；市场信息的不完全性或不对称性所导致的经济中的不确定性；市场机制不能保证公共物品的供给；市场所导致的收入分配后果在政治上或道义上无法接受。 第一节 传媒政府管制 市场失灵对政府管制产生了需求，当政府管制的预期收益大于管制成本时，政府管制便替代市场机制干预经济活动。 管制（或规制）是政府干预市场活动的总称，通常可分为直接管制和间接管制。 直接管制是政府的相关机构通过有关进入、价格、许可、认可、标准、收费等法规而直接对企业市场行为施加的管制。它又可分经济性管制和社会性管制。前者是对诸如自然垄断行业和金融业等特殊行业的管制；后者是对企业行为造成了环境污染等外部性问题与产品质量以及生产安全和卫生等内部性问题进行的管制。 间接管制是指由司法机构通过一定的法律程序，对企业的不正当竞争和垄断行为进行的管制。 第一节 传媒政府管制 一般来说，政府对商业传媒的法律管制分三种方式：前端管制、中端管制和后端管制。 前端管制是指直接控制传媒以及与传媒直接相关产业的准入，通过市场准入制度进行管理，设定传媒市场准入条件和准入程序，在行政许可和注册登记两方面核准商业传媒的经营资格。 中端管制主要是对传媒经营过程合法性的监督管理，如可以通过企业年审制度，对违法经营的商业传媒予以罚款、停业整顿和吊销营业执照等。 后端管制是指对违反国家有关法律、损害国家利益的传播行为或经营行为依法予以处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。 第一节 传媒政府管制 但是，市场失灵并不意味着政府管制必然有效，事实上，政府管制也会失灵。比如，对于外部性问题，由于政府难以准确判断和计量外部性，从而难以有效地实施恰当的补贴或处罚。因此，我们需要避免过度的或不适合的政府管制，以免造成市场效率的更大扭曲和新的不公平竞争。 20世纪70年代以后，政府管制在很多国家呈现逐步放松的趋势，如我国对传媒业务的发展在资金的吸纳和组织结构上都有了很大程度的放松。 第一节 传媒政府管制 二，政府管制的方式 （一）进入管制 主要是通过实行进入许可制度来实现的。 严格限制的少数进入许可。即在一个特定的市场中，最多有2-3种报纸存在，报业市场中各细分市场界限分明，进入壁垒很高。如在一省或一市的党报市场中，只允许一家独占，严格控制报纸的数量。 一般性限制的多家进入许可。即在一个特定的市场中，允许有多种报纸存在。报业市场中各细分市场界限模糊，交叉重叠，进入壁垒不很高。通常会形成支配—边缘型的市场结构。如各地的都市报市场就允许多家进入，积极竞争。 第一节 传媒政府管制 （二）价格管制 即由政府规定报纸的价格，主要手段是实行价格审批或者限制报纸的零售价。如2000年3月1日，在南京《服务导报》改版、争夺零售市场的一番价格大战之后，主管部门硬性规定，南京报纸零售价不得低于0.3元。 （三）数量管制 即政府规定每一种报纸（每周）的期数和版面数。主要的手段是，报纸的增期（减期）、增版（减版）都必须经政府行政部门审批。实行这种制度的目的是控制报业的结构，即哪类报纸应该占多大的市场比重。 第一节 传媒政府管制 （四）许可权限管制 即规定报纸不得随意出版地方版，包括地方广告版；地方报纸不得异地出版，禁止一报多版。凡是一报多版，如全国性报纸出版地方版，均需申请新的刊号。 （五）产权管制 即严格禁止或限制报纸的产权交易，禁止或严格限制外部资本进入报业领域。最主要的手段就是实行主管、主办制，即只有符合一定条件的（非企业）国有单位才能办报，每一种报纸都必须有自己所隶属的主办和主管单位。 第一节 传媒政府管制 （六）广告管制 主要是禁止发布虚假广告。我国先后出台了《广告管理条例》及其《细则》（1987、1988）、《广告法》（1994）等法律和行政规章，规定不得发布虚假广告，欺骗和误导消费者。 （七）反不正当竞争 即禁止报纸以不正当的方式获得市场竞争利益。如查禁有偿新闻，禁止以新闻的形式表现广告，进而吸引广告客户。 第一节 传媒政府管制 （八）反垄断行为 从一般意义上说，媒介产业反垄断政策的内容是：对同一媒介控制整个市场或同一经济实体控制多家媒体进行限制，以及打破报业发行市场的垄断等。目前，主要是通过发放报纸刊号等，形成多家报纸竞争的局面，对报纸及其他媒体的兼并进行管理。 （九）新闻政策管制 新闻政策主要是对新闻编辑方针的管制。主要包括：规