非政权性市政机构的组织定位初探.PDFVIP

o 353 《行政》第二十八卷，總第一百零八期，2015 N .2，353—362 * ** 澳 門基 本 法第9 5 條 規 定 ，澳 門可設 立 非政 權 性 的市政 機構 。市 政機構受政府委託為居民提供文化 、康樂 、環境衛生等方面的服務 ， 並就有關上述事務 向澳 門政府提供諮詢意見 。在澳 門回歸之初 ，特區 政府認為基本法規定的 “可設立”是 “可以設立也可以不設立市政機 構” ，因此決定不成立市政機構 ，而選擇廢 除在澳 門有數百年歷史的 市政制度 ，撤銷 臨時市政機構而設立民政總署 。特區政府強調這一舉 措是符合基本法規定的 ，為配合 《基本法 》有關規定 ，建議撤銷現行 1 兩個臨時市政機構 ，並設立 “民政總署”這一新機構 。 20 15 年特區政府的施政報告提 出 “根據 《澳 門基本法 》的相 關規 定 ，研究設立非政權性 的市政機構” 。筆者認為 ，政府重新啓動設立 市政機構 的行動主要有兩個方面的原 因 ，一是社會上有聲音認為 ，不 設立市政機構有違背基本法的嫌疑 ，特別沒有落實 “行政長官選舉委 員會委員有市政機構成員的代表” 的規定 。二是第 四屆特區政府致力 於精兵簡政和解決政府部 門職 能重疊的問題 ，在政府部 門的架構重整 中 ，民政總署 的職 能重組是核心和重點 ，而民政總署 的架構和職 能重 整又和市政機構的設立密不可分 。 問題在於 ，市政機構如何設立 ，市政機構 的性質和組織定位是甚 麼 ？市政機構與政府是甚麼樣 的關係 ？市政機構 的非政權性表 明了市 政機構是非政府體系的機構 ，然而其性質是靠近政府一些的半官方機 * 文章的寫作在和美國加州州立大學富爾頓分校丁元教授 ，澳 門理工學院婁勝華教授 ， 澳 門基金會趙家權先生和陳震宇博士的交流 中得到了很多啟發 ，在此表達深深的謝意 。 當然 ，文章倘有的錯漏 ，概 由作者本人負責 。 ** 澳 門理工學院社會經濟與公共政策研究所副教授 ，港澳與 內地合作發展協 同創新 中 心研究人員 ，管理學博士 。 1. “當局解釋設署規劃撤地方政權符基本 法” ， 《澳 門 日報 》 ，20 0 1年 10 月2 6 日 ， B07版 。 354 構還是純粹 的社會組織乃至社區 自治組織 ？換言之 ，受政府委託 的組 織 可以是 政 府 附屬 的組織 ，也 可以是獨 立性 組織 ，就 此而 言 ，市政 機構 的性質是半官方組織更加合適還是社會組織更為合適 ？此外 ，市 政機構 的職 能是甚麼 ，基於基本法的規定 ，市政機構 的職 能是服務機 構和諮詢機構 。市政機構 的功能是諮詢功能為主還是服務功能為主 ？ 又或者是兩種功能並行不悖 、互相滲透 ？就服務功能而言 ，市政機構 的職 能是提供 限於康樂文娛環境衛生 的服務還是可以提供其他公共服 務 ？就諮詢功能來說 ，市政機構的諮詢範圍是甚麼 ？ 以上 問題 的解答似乎很難從國 內外城市管理和城市治理 的經驗 中 直接獲取 。這是 因為 ，澳 門的市政機構有較為 明顯 的地區特色 ，與 歐 美 國家的市政機構有較大 的差異 。回歸前 ，澳 門市政機構 的性質是地 方政權 ，而歐美 國家的市政機構基本上都是等 同於城市的政府以及城 市的管理機構 。當下討論的非政權性市政機構也和 歐美 國家有著截然 不 同的界定 。當前歐美 國家市政機構是政權性 和非政權性 的結合 ，有 市長制 、市委員會制 、市經理制等各種城市管理制度 ，廣泛地涵蓋諸 如財政 、交通 、警察 、健康 、消防 、康樂 、圖書館在 內的各種管理和 服務職 能 ，比如英 國梅里登市以及美 國 巴爾摩迪市的市政機構 的組織 結構就很清楚地顯示 了市政機構政權性和非