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探索设立跨行政区划法院和检察院 解读四中全会精神 备受关注的中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议胜利闭幕，全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对全面推进依法治国作出战略部署，这是我国社会主义法治建设史上新的里程碑。全会对全面推进司法改革作出了具体安排，提出要完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，优化司法职权配置，最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。设立跨区划的人民法院、检察院，虽然只是《决定》中一个非常具体的措施，但它是依法治国中一个耀眼的闪光点，对我国社会主义司法体制的自我完善将产生重大而深远的影响。 地方法院、检察院设置现存两大问题。目前地方法院、检察院的设置，是以行政区划为依据实施的。另外各级法院、检察院由各级人大选举产生，同级法院、检察院向同级人大负责，接受同级人大的监督和罢免。而各地方上下级人民法院之间，地方法院与最高人民法院、之间，只有法律上的监督关系，不是领导关系。由此造成法院、检察院机构设置的地方化，隶属关系的地方化的事实。因此出现两大问题，首先，按行政区划设立的司法机关、检察机关在管辖所属行政区划内案件时，易受地方保护主义干扰，影响司法权、检查权的独立。另外中国地区间经济发展不平衡，各地司法机关、检察机关承担业务量有很大差距，一些地方司法资源出现闲置，一些地方却要承受巨大案件数量压力，苦不堪言。 设立跨区划的人民法院和检察院，是依法治国中一个耀眼的闪光点，对我国社会主义司法体制的自我完善将产生重大而深远的影响，它有利于净化司法环境，确保司法机关和检察机关依法独立公正行使职权；有利于明晰中央和地方的事权，确保司法权、检察权的统一性；有利于合理配置司法资源，确保人民群众方便、经济地参与司法活动；有利于加强和改进党对人民法院、检察院工作的领导，确保人民司法的正确政治方向。设立跨行政区划的法院和检察院全面实施这项改革将有非常大的难度，需要一步一步试点，扎实稳妥地推进。虽然中央没有提出时间表，但是根据经验来看，这需要一个较长的过程，具体的细化举措还需要逐步在司法实践中汲取经验，推进这项改革获得预期效果。 跨行政区划设立地方三级法院在我国，近年来，随着司法地方保护主义的发展和蔓延以及司法不公、司法腐败等问题的日趋严重，司法界和法学界也开始对司法权地方化问题予以关注，并提出了一些改革思路和具体建议我们总结了一下，大致有以下几种：（一）主张从改革法院的设置入手，建立中央和地方两套司法审判系统。中央法院系统设最高人民法院、上诉法院和初审法院，其经费由中央财政拨付，法官由中央任免。地方审判系统由高级法院、上诉法院和初审法院组成，经费由省级财政统一拨付，法官由地方政府任免。中央法院系统与地方法院系统实行分权管辖。　　（二）主张改革现行的按行政区划设置级法院的体制，改变目前的司法管辖区与行政管辖区完全重合的局面，在全国范围内重新划定独立的司法区，按司法区设置司法机关，实现法院的跨地区设置，从而彻底斩断地方政府与法院之间存在的千丝万缕的联系。（三）主张维持现有的法院设置体系，而建立最高人民法院的派出机构。如有人主张在全国范围内设立最高人民法院的大区分院，专门负责跨省的上诉案件，在省内设立小区分院，负责跨地区的上诉案。（四）主张不涉及法院设置的调整，而以法院经费和人事制度的改革来建立中央对法院系统的垂直领导。按照这一思路，全国各级法院经费实行单列，由中央财政统一拨付，由最高人民法院支配、管理并逐级下达各级人民法院。在人事任免上，实行任免权上提一级的制度，即由上一级人大及其常委会选举和任免下级法院和高级法院的院长和法官。应当说这些改革方案各有一定的合理因素，但也都或多或少存在着一些不足。比如，建立中央和地方两套法院体系虽然可以克服司法地方保护主义的问题，但却与我国作为单一制国家的性质不符，同时两套体系在实际运作过程中的矛盾和冲突也不可避免；由最高人民法院在各大区设立分院或巡回法院（庭）审理跨省的民事经济案件，可能会导致审级的增加，从而改变目前的四级二审制；实行垂直管理则涉及到的关系太复杂，不易操作等等。比较而言，跨行政区设立三级地方法院还是比较可行。当前需要做的工作（一）成立司法改革委员会。跨区划设置法院牵涉到公安等机关的相应设置问题，牵涉到司法机构与其他国家机构之间的权力关系，是一项“牵一发而动全身”的系统工程，不可能由法院单独来进行改革。借鉴日本等国成立专门司法改革委员会，统领司法制度革新的经验，最好由全国人大设立专门的司法改革委员会，统筹兼顾地统一推进包括跨区划设置法院在内的一系列司法体制改革。（二）改革法院现有的行政化体制。我国法院现有的行政化体制，一方面指法院在国家中的地位被行政化，与行政机关一样具有相应的行政级别，另一方面指法官和其