流域水污染防治应当设置制衡机制.doc

流域水污染防治应当设置制衡机制摘要：水污染防治的难题出在流域水污染防治中，而流域水污染防治要解决的突出问题是防止流域内的行政区变成酿造流域公地悲剧的环境“掠食”者，防止执法者变成期待“便车”的搭乘者。流域承载力的有限性和流域内各主体之间的利益关联性决定了这些利益相关者有相互监督的动力，法律利用这种动力而设置的制衡机制是由所有利益相关者出于对自身利益的关心而为的相互监督相互制约而形成的机制，是防止出现环境“掠食”者和“搭便车者”的有效机制 关键词：流域环境；流域水污染防治；制衡机制 中图分类号：D922.68文献标识码：A 文章编号：1003―0751(2011)06―0098―04 我国《水污染防治法》已经实施多年，且为实现更好的污染防治效果经历了一次再次的修改①，有了一个又一个实施细则、补充规定等②；我国政府，从中央到地方都为水污染防治实施了一个又一个工程③、制定了一个又一个战略或者规划④，为同一个流域的污染治理一次再次地投入了大量的人力、物力、财力⑤，开展过一次又一次与水污染防治有关的类似“质量万里行”的执法大检查运动等⑥。然而，这些立法和执法的努力并没有换来河流或湖泊、海域越来越清，流域环境质量越来越高的治理结果。人们一直在寻找解决这一问题或这类问题的出路、办法。每一次修法都是这种寻找的努力，都在谋求更好的法律效果；每一次执法大检查都试图发现解决问题的办法，都希望能产生更好的执法效果；每一个大的治理工程都是想“正本清源”，让河流或湖泊、海域从此（也就是从工程竣工之日起）旧貌换新颜。然而，法律的修订没有让环境质量出现相应的提升，执法大检查当时取得的些许进步往往都在检查活动结束后随时间的推移而渐渐消退，治理工程换来的环境好转在工程完工后大多又渐渐转坏，虽不至于坏到工程开始前的程度，但离建设治理工程时所设想的良好程度相去有间。面对这个在经历了从立法到完善立法、从执法到加强执法的努力之后仍然不能解决的难题，人们似乎应该在立法―修法、执法―加强执法这一套路之外寻找解决问题的办法，因为这一套路或许有难以克服的障碍 一 环境经济学家把各类污染称为“外部不经济”。根据所谓“经济人”的假设，使用环境的人，不管其为生产者还是消费者，都只想利用环境带来的便利而不愿意为减少自己行为所产生的不利环境影响而支付附加的成本，只想更多地利用环境所带来的便利以便取得更多的利益而不愿意为了维持或提高环境的某种品质而放慢自己利用环境的步伐。环境经济学家笔下的“经济人”的典型代表是企业，当然是向环境排放污染物的企业。在运用环境经济学的这个发现去应对环境污染问题时，人们自觉、不自觉地把注意力集中在经济人的“典型代表”身上，提出了诸如“外部”影响“内部化”的观点，希望通过让污染者承担污染后果的方式消化“外部不经济”产品带来的不良后果。这样的思考以及依据这样的思考而创造的制度是值得赞赏的。然而，这样的思考却忽略了经济人的”典型代表”之外的经济人――并非只有排污企业才是经济人。存在于我们这个时代的几乎所有主体，不管是法律意义上的主体，还是社会，包括国际社会意义上的主体，都是经济人，至少都具有经济人的某些特点。具体说来，一般消费者、社会组织、国家机关、地方政府甚至国家（在对外意义上）都是经济人。也就是说，上述“只想……不愿意……”的行为特点既表现在排污企业身上，也适用于描述国家机关、地方政府的行为选择。水污染防治法虽经修改，经修改完善的水污染防治法虽经格外重视的执法运动仍不能确保河流、湖泊和海域水质发生根本改善的症结就包含在这个可以普遍适用的“只想……不愿意……”的判断之中 环保部门在执行水污染防治法的过程中常常遇到这类现象：建设工程建设时建设单位遵守“三同时制度”，污水处理设施与主体工程同时交付使用，但在主体工程投入运行时污水处理设施却不运行；执法机关前来对排污企业实施排污检查时污水处理设施处于运行状态，废水排放达到相关法律规定的标准，而执法机关离开之后污水处理设施便停止运行，废水排放是否达标便无人计较。这大概是作为“典型代表”的经济人对势必会带来成本负担从而造成利润减少的污染防治要求的典型的应对之“策”。对这类“应付”环保或敌对环保的行为，人们早已想出了、有的地方也实施了整治的办法，如对废水排放实行实时监控等。然而，这类整治办法即使普遍实行也无法确保河流、湖泊、海域水质的切实改善。这样说不是想指出排放标准与水质标准常常不一致⑦，而是想指出另外一个事实，一个出现在另外一类“经济人”身上的事实――国家机关、地方政府“不愿意”认真执行法律 二 毋庸讳言，在我们国家确实存在着负有执法职责的国家机关、地方政府“不愿意”将法律付诸实施的情况。这里所说的执法者不愿意实施法律不是指个别执法者“腐败”所造成的法律在个别案件中的不被执行，而是表现