行政立法程序基本问题试析 ——发达国家的基本状况以及对我国的启发论文.docVIP

　　行政立法程序基本问题试析 ——发达国家的基本状况以及对我国的启发论文 行政立法程序是行政立法制度中极其重要和不可缺少的一个部分。在我国当前的法制建设中，行政立法程序方面的制度建设正越来越受到重视。列入全国人大立法规划1并已经开始着手制定的立法法，其内容就包含有行政立法程序。但是，我国在行政程序法的制度建设和理论研究方面基础还尚为薄弱，在行政立法程序方面尤其如此。因此，在建设社会主义法治国的今天，如何结合国情、如何借鉴法制发达国家的经验，在思考我国应有的行政立法程序时尤为不可缺少。 行政立法程序的具体形态有各种各样.freelinistrativeProcedureAct简称为APA）。该法在第551节中将适用对象的行政行为分为两大类，即法规（rule）和裁决（order）。其中，第551条第4款将法规定义为：“法规是指行政机关为了执行、解释或者规定法律或政策，或者为了规定机关的组织、程序或活动的规则而颁布的具有普遍适用性或特殊适用性而且对未来有拘束力的文件的全部或一部分；包括批准或规定未来的收费标准、工资、法人体制或财政及其改革、价格、设施、器具、服务或津贴在内；也包括批准或规定各种估价、成本费用、记账方式、以及与上述事项有关的活动在内”。法规的这一法定定义把上述效力具有普遍适用性的、发生与未来的行政行为统一地作为APA的规范对象。1990年，美国国会通过《法规制定协商法》（NegotiatedRulemakingAct），正式建立了行政立法的协商（RegulatoryNegotiation，简称Reg-Neg）程序，对APA规定的略式法规制定的“通告—评析”（noticeandment）程序作了补充3。 英国在曾于1893年由议会制定行政法规公布法（RulesPublicationAct）。与美国不同，英国在立法中并没有追求从性质出发定义法规的性质，而是着眼于行政立法的形式性，将制定法上的法规定义在依议会授权制定的法规、依枢密院令（OrderinCouncil）制定的法规、以及各大臣或政府各个部局制定的法规。1946年英国颁布法定规范法（theStatutoryInstrumentsAct）以替代行政法规公布法。在该法中，法规的外延除1893年的法律所规定的范围之外又增加了大臣根据法定规范形式权限所制定的法规4。 上述美国和英国之外，其他主要发达国家基本上没有采用这种统一立法，即没有以一般法的方式制定行政立法程序，而是以分散立法，即个别法的方式在各个具体授权行政立法的法律之中同时规定相应的程序。 但是，在上述以法的形式规范行政立法程序的方式之外，还有一些国家以行政规则，即效力只发生在行政系统内部的规范性文件的方式建立较为统一的行政立法程序制度。最为典型的如德国的各部共同事务规则和日本的关于设定、修改和废止规制的意见提出程序。 值得注意的是德国行政立法程序的特殊之处。首先，德意志联邦共和国基本法的80条第1款第3句规定制定行政立法时必须明确表示根据法规。通过该规定，德国在宪法的层次上对行政立法负有说明理由的义务这一单项事项进行了统一规范。其次，德国的行政制度中也存在较为统一的一般性行政立法规范，但与美国和英国以在法律的层次上规范行政立法程序不同，德国通过建立在联邦法体系中的各部共同事务规则，即以行政内部规则的方式建立了较为统一的行政立法程序制度5。 由于提交德国议会的法案中，内阁提案占了绝大多数，因此，联邦内阁要求各部在提交的法案中应附加详细的立法理由书，以便法案内容能容易理解从而可以按内阁所提的原样获得议会通过。联邦内阁的这一对法案的要求便是各部共同事务规则。值得注意的是，这一规则不仅仅适用于上述内阁的法案，也同样适用于行政立法。即该规则规定了各部在制作法规规章的草案阶段必须遵守的各项程序。并且，该规则对行政立法程序义务要求与对制作法案时的程序义务要求毫无差别。不仅如此，该规则还规定了制定行政内部规则过程中的程序制度。可以看出，各部共同事务规则的规范领域涵盖了法案、法规规章案、行政规则草案以及通知案的制定程序。但是，与其他国家不同，该规则虽然对各个部拥有拘束力，其仅仅只是行政规则，规定的只是行政系统中的内部程序，对法院不具有如法那样的拘束力。 日本内阁于1999年3月23日以阁议决定的方式发布了关于制定、修改和废止规制的意见提出程序（称为パブリック コメント程序，即公众评价程序），就以行政法规、规章、告示以及行政程序法上规定的审查基准、处分基准等规范的方式制定、修改和废止行政规制时行政机关如何收集、公布和处理有关意见作出了统一规定6。 我国的法律制度中，至今较为统一的行政程序立法规定是1987年4月21日国务院批准、国务院办公厅发布的行政法规制定程序暂行条例。该条例规定了国