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　　行政组织法论纲论文 .. 一、行政组织法概说 （一）组织的构成 组织是人类社会最广泛的现象之一。在人类社会漫长的进化过程中，组织始终是人类赖以生存和发展的主要形式。离开了组织，就没有人类社会的过去、现在和未来。所谓组织，简单而言，就是对人和事物按照一定的任务和形式进行有效的组合。 组织可以划分为自然组织和社会组织两大类。但就社会组织而言，不同国家有着不同的分类方式。一些西方国家基本上把社会组织分为三类：即政府及其他权力制衡机构、企业公司和社会团体。1而在中国，一般把社会组织分为四类：即党政机关、企业公司、事业单位和社会团体。近年来，还出现了一种新的社会组织类别-民办非企业单位（民办事业单位）。 由于各国国情不同..，社会组织的构成也不同。西方国家一般没有我国称之为“事业单位”的概念，而是将类似于我国事业单位的组织归于政府机构或半政府机构；有的西方国家将政党组织也纳入社会团体的范畴，但在我国，一般不将政党组织视为社会团体。2 （二）行政组织的含义 我国传统行政法观念认为，对社会公共事务进行管理的职能仅属于国家所有，即“公共行政”局限于“国家行政”，国家行政机关（或行政机构）是惟一的行政组织。3 从行政法的传统意义上说，行政组织主要是指由国家设定、依法从事国家和社会行政事务管理的国家组织，是行政机关和行政机构的合称。 而在有的西方国家，公共行政可以分为政府的公共行政和社会的公共行政。政府的公共行政是指政府（行政机关）代表国家行使行政权、管理公共事务；社会的公共行政是指政府以外的民间组织即非政府组织，对一定范围公共事务进行的管理。相应地，行政组织包括政府组织与非政府组织。 在我国，随着社会主义市场经济的发展和政府职能的转变，一些原先由政府或政府部门管理的公共事务特别是行业性、专业性事务，逐步转移、交给或还给某些社会团体、社会中介组织管理或参与管理。这些社会组织经法律、法规授权或行政机关委托或按照经政府批准的章程管理或参与管理某些社会公共事务，被称为“准行政主体”、“类行政组织”或“行政机关以外的行政组织”。 因此，现代意义的行政组织，是指行使国家行政职权、管理公共行政事务的国家行政机关，以及依据法律、法规授权或行政机关委托或按照经政府批准的章程和规约，管理社会公共事务特别是与本行业、专业有关行政事务的行政机关以外的其他社会组织。 （三）行政组织法的含义和研究范围 关于行政组织法的含义，有狭义和广义两说。 狭义的行政组织法，仅指有关规定行政机关的结构、组成、权限等的法律规范的总称。在中国，狭义的行政组织法就是指行政机关组织法。而在有的国家如日本，这个意义上的行政组织法可以区分为国家行政组织法、地方公共团体组织法及其他的公共团体组织法。4 广义的行政组织法，除了行政机关组织法外，还包括构成行政组织的人的要素即国家公务员的法和供行政目的使用的物的要素即公物的法。5在中国，有学者认为，行政组织法大致由行政机关组织法、行政机关编制法和公务员法构成6，即为传统上广义的行政组织法。 但对行政组织法的研究范围，学者主张不一，大致有几种观点：一是认为包括中央政府（联邦政府和成员国政府）组织、地方政府组织、自治组织、公务员；二是认为包括中央政府（联邦政府和成员国政府）组织、地方政府组织、自治组织、公务员、公营事业、公共团体与公物；三是认为包括中央政府（联邦政府和成员国政府）行政组织、地方政府组织、公务员；四是认为包括中央政府（联邦政府和成员国政府）组织、地方政府组织、非政府组织、公务员。 实际上，在现代国家中，一般而言，行政组织主要由两大部分组成，即中央政府（联邦政府和成员国政府）行政组织与地方行政组织。 （1）中央政府（联邦政府和成员国政府）行政组织属于国家行政组织，它们依据法律、法规而设立，组成机关，自成系统，并办理中央政府（联邦政府和成员国政府）职权范围之行政事项。 （2）地方行政组织，包括属于国家行政系统之下的地方国家行政机关与地方自治行政机关两种。地方自治行政组织与国家行政组织在产生、法律地位、职权方面均有不同。 （3）行政组织在形式上虽以行政机关为主要单位，实则以构成机关之公务员为主要因素。公务员的任用及其权利义务，均为行政组织的重要问题，因而有以法律、法规规范之必要。规定这种有关公务员制度的法律规范的总称，即为公务员法，为行政组织的重要部分。 （4）随着社会的发展，各国的公共行政主体发生了一定的变化，“各种除政府行政以外的社会公共行政也纳入研究范围”。7在中国，学者们也逐步将非政府组织纳入研究视野。因此，非政府组织法律问题也是行政组织法的研究对象。 但是，仅仅进行法律制度研究，局限于“已有的行政组织法规范，呈现出很大的封闭性”。8故笔者认为，行政组织法的研究范围，除了上述基本制度作为主要内容外