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浅析行政首长出庭应诉现状及消解对策[摘 要] 行政首长出庭应诉是对法律的尊重，是对被告的尊重，是建立完善依法行政的体现，更是法治政府责任的体现。由于涉及官民关系的重构，行政首长出庭应诉制度在行政诉讼理论与实践中受到极大关注。但在实践中，行政首长出庭应诉却是一个难题，有必要通过对行政诉讼法的完善、行政首长出庭应诉监督考核制度的构建、司法审判的独立以及诉讼环境的改善等方面为行政首长出庭应诉制度的常态化构建给以规范 [关键词] 行政首长 出庭应诉 依法行政 近年来，我国部分地方政府适时的建立了行政首长出庭应诉制度，行政机关也从怕当被告、怕“丢面子”到敢于出庭。然而，在实践中，各级行政首长对行政诉讼还不够重视，对法院行政审判的司法监督不能正确对待，遇案不出庭的情况现象仍较为普遍 一、行政首长应诉制的现状分析 行政首长出庭应诉制度，是指在行政诉讼案件中，对于一些影响重大、复杂的行政诉讼案件，作为被告人一方的行政机关，应当由其行政首长（即法定代表人或主持工作的行政副职）亲自出庭应诉，直接与原告方对簿法庭的一项制度 （一）行政首长应诉制度施行现状 1990年10月1日《行政诉讼法》正式颁布实施，“民告官”制度使监督行政机关依法行政的机制逐渐走上了法治化的轨道。自2000年1月1日陕西省合阳县首创实施《关于贯彻行政首长出庭应诉制度的实施意见》以来，虽然行政首长出庭应诉制度在我国很多地方建立，但就总的实施情况来看，并不乐观。行政首长到法院出庭应诉的微乎其微，更多的是选择回避或者委托分管领导或代理人出庭， “告官不见官，审判不见决策者”的现象在行政审判中非常普遍 （二）对于现状的原因探析 行政审判由于立案难、审判难、执行难，素有“诉讼第一难”之称。经过分析发现，主要有以下原因造成了行政首长出庭难： （1）主观方面：首先是官本位的意识浓厚不愿意出庭应诉。我国传统观念强调行政的权威，官民之间是命令与服从的关系，官审民、官管民由来已久，而“官受审”则在相当长时间内被制度排斥在外。其次部分行政首长法律素养薄弱，对诉讼程序不甚了解，加之对本部门具体的工作业务不熟悉，从而惧怕出庭 （2）客观方面：首先，缺失法律强制性的规范。从行政诉讼法中无法得出有关于行政诉讼被告法定代表人出庭应诉的法律强制性规定，行政首长对于是否出庭应诉可以自行决定，往往大多数选择不出庭，从而造成了出庭率低的现象。其次是由于行政事务和程序比较繁琐，行政首长无暇顾及出庭应诉。再次是由于司法审判独立难，法院相对弱势 二、建立健全行政首长出庭应诉制的必要性和可行性 原最高法院院长肖扬指出“行政审判工作是社会主义法治国家的一个晴雨表，直接反映人们的法治意识，直接体现依法行政的水平，直接衡量公民权利的保障程序。”我国正处于社会转型期，各方利益的诉求千差万别，正是社会矛盾突显的时期，所以行政首长出庭应诉制度的建立并付诸实施有着充分的必要性，而部分省市适时的推出行政首长出庭应诉制度，也取得了良好的社会效果和法律效果 （一）行政首长出庭应诉的必要性 1.维护法律权威，优化司法审判环境的必然需要。法律的原则要求人人平等，在行政诉讼中行政机关和行政相对人的地位是平等的，当行政首长坐在被告席接受法律和人民法院的监督时，既是对原告的尊重，更是对法律的尊重 2.促进依法行政和提升政府形象的必然选择。对行政主体而言，行政诉讼的功能意味着要求其承担相应的法律责任。行政管理活动中，行政主体通过行政行为的实施来实现国家的行政权，而现代政府应该是责任政府，即政府必须为其行为承担政治、法律责任 3.促进“官民”和谐，构建和谐社会的必然路径。美国法官卡多佐强调：“司法必须与社会现实相适应，对司法过程的意义认识关键不在其本身，而在于通过司法达到最良好的社会效果。”实践表明，一个平等而顺畅的沟通平台是化解“官民矛盾”的重要前提 （二）行政首长出庭应诉的可行性 1.来自法理的支持。现实上，我国行政体制中实行行政首长负责制度，行政首长出庭应诉是法定的权利和责任。在行政诉讼案件中，行政机关是被告，是当事人一方，而行政首长是行政机关的法定代表人，亲自出庭应诉是其法定职权，无需委托和授权。法定代表人出庭应诉既然是其法定职权，当然也是其法定责任，权利和责任是统一的 2.理论和政策制度的支持。行政诉讼制度在我国已开展20多年，对于行政首长是否应该出庭应诉已有相当部分学者从应诉范围、应诉模式、应诉原则、监督考核制度等方面进行了研究，可以说已有了丰富的理论基础 3.实践经验的良好反馈。近年来，全国部分地方已推行行政首长出庭应诉制度，地方政府和行政首长出庭应诉的案例屡见不鲜 三、加强行政首长出庭应诉制度建设的对策 行政诉讼制度的改革和探索必须追求法